• 韓國 政治 痼疾的 問題는 大統領 權力 獨占

• 監査院 國會 移轉 通해 ‘셀프 甘辭’ 克服해야

• 靑瓦臺 首席 아닌 長官 中心 國政 運營 必要

• 大統領 開放的 國政 運營 政治改革 첫 단추

韓國 政治의 問題點과 改革 方案은 比較的 뚜렷하다. 大統領의 權力 獨占은 獨斷的 政策 決定과 國民에 對한 낮은 政策 反應, 野黨과의 葛藤 深化를 불러왔다.

새 政府에 附與된 政治改革 課題의 주된 內容을 보면 大統領 4年 重任制, 責任總理制, 中大選擧區制 導入, 聯動型比例制 定着 等의 制度改善策이 包含돼 있다. 이처럼 政治改革 方向에는 政治權의 共感帶가 形成됐지만 現在 論議되는 制度 改革을 통해 政治 發展을 이룰 수 있는지는 疑問이다.

韓國 政治의 痼疾的 問題가 大統領의 權力 獨占이다. 이로 인해 政治 發展이 沮害됐다는 點에서 大統領의 權限 分散이 政治改革의 첫 단추가 된다. 優先的이고 實現 可能한 處方이 國會의 行政府 監視 機能 强化다. 現行 憲法 97條에 根據해 監査院은 行政府에 屬해 있다. 豫算 執行을 包含한 公務員의 職務를 監察하는 것이 監査院의 基本 任務인데, 監査院 組織이 行政府에 編制돼 있기에 行政府 自體의 셀프 監査라는 限界를 벗어나기 어렵다. 實際로 崔在亨 前 監査院長의 事例에서 보듯이 監査院이 제 機能을 遂行함에도 不拘하고 人事權者인 大統領의 뜻을 따르지 않는다는 理由로 政府와 與黨의 攻勢에 시달리는 稀罕한 일이 發生한다.

政治權 大勢는 大統領 任期 4年 重任制

監査院의 國會 移轉은 오랫동안 提起된 事案이다. 現在 國會의 行政府 監視 力量과 人的 專門性은 肥大한 行政府 組織과 比較하면 極甚한 不均衡을 보인다. 따라서 監査院의 國會 移轉은 國會의 行政府 監視 機能을 强化시킬 것이며, 行政府의 不當한 權限 行事를 밝혀내거나 抑制할 수 있을 것으로 期待된다.

政治權에서는 改憲을 통한 大統領 任期의 4年 重任制가 大勢다. 5年 單任制는 여러 短點을 가지고 있다. 就任 첫해에 大統領은 以前 政府가 決定한 豫算 內譯에 따라 國家 運營을 해야 하고, 마지막 1年은 레임덕이 나타난다. 3年 남짓한 時間에 長期的 國政課題를 推進하기는 어렵다. 또한 單任制에서는 選擧를 통해 現職 大統領에게 國政 運營의 責任을 直接 물을 수도 없다. 再選이라는 動機附與가 없는 大統領은 輿論에 對한 反應性이 떨어질 수밖에 없다.



4年 重任制를 導入하면 다른 問題가 惹起될 것이다. 大選과 總選의 選擧週期를 맞춰 두 選擧를 同時에 치를 目的으로 4年 任期의 重任 大統領制를 導入하는 것이라면 提高할 必要가 있다. 美國의 事例에서 보는 바와 같이 同時 選擧를 採擇하면 有權者의 關心이 大選에 쏠리고 總選은 注目받지 못한다. 卽 大選 勝者 政黨이 同時에 치러진 總選에서 유리하게 마련이다. 이를 後光(後光)效果라고 한다. 有權者들은 支持하는 大選候補가 屬한 政黨의 總選候補를 選擇하는 傾向이 剛해지기 때문이다.

同時選擧는 大統領의 權限 分配라는 目標와 背馳되는 結果를 가져온다. 韓國 政治에서 大統領이 與黨을 支配함으로써 國會가 제 機能을 못하는 問題가 바로 大統領 權力 集中의 核心 포인트다. 그런데 總選 結果가 大選에 從屬된다면 卽 後光效果가 相當하다면 大統領은 所屬 政黨 議員들을 自身이 당선시킨 것이라는 優越感에 빠지고 大統領의 政黨 支配力은 더욱 强化될 것이다. 아울러 大統領制의 基本 運營 原理인 三權分立에 否定的 影響을 미친다. 大選과 總選을 서로 다른 時期에 치르면 總選이 執權 勢力을 中間 評價하는 機會가 될 수 있다는 點도 考慮해야 한다. 美國의 境遇 下院 選擧가 2年마다 치러지기에 4年 任期의 大統領에 對한 中間評價가 可能하다.

大統領 權限 分散을 爲한 方案으로 責任總理制度 擧論된다. 總理 任命權을 國會가 갖는다면 大統領을 牽制할 수 있는 總理의 自律性을 保障할 수 있을 것이라는 생각이 든다. 責任總理制는 權限 分散을 制度化할 수 있는 것처럼 보이지만 與小野大 政局에서 大統領과 總理 사이에 葛藤이 發生하면 어떻게 解決할 것인지가 問題다. 프랑스의 이원정副題는 日常的인 大統領과 總理의 權力 分散이 아니라 與大野小에서는 大統領製이고 與小野大에서는 議員內閣制로 國家가 運營된다는 것을 보여준다. 따라서 總理의 役割을 制度的으로 强化해 大統領 權限 分散을 期待하기보다는 大統領의 意志에 依해 總理에게 權限을 附與하는 方案을 考慮해야 한다.

政治改革의 두 番째 方向은 多黨制를 위한 選擧制度 改編이다. 實踐的 方案으로 比例代表制의 强化와 聯動型 比例代表制의 導入, 中大選擧區制로의 轉換이 提示되고 있다. 聯動型 比例代表制를 통해 多黨制를 促進하려면 比例代表 數가 相當해야 한다. 그런데 比例代表 議席을 늘리는 것에 對한 輿論은 否定的이다. 甚至於 比例代表 廢止論까지 提起된 적도 있다. 또한 議員定數를 現行과 같이 維持하면서 比例代表 議席數를 늘리려면 地域區 議席을 줄여야 하는데 이러한 內容의 選擧法 改正이 地域區 國會議員이 85%에 達하는 國會에서 通過되는 것은 거의 不可能하다. 또 다른 問題는 制度의 조응성이다. 우리나라 國民의 政黨 信賴度나 政黨 一體感을 볼 때 果然 政黨 中心의 聯動型 比例代表制가 國民 情緖에 맞는지 疑問이다. 이番 大選에서 投票 決定이 政黨 選好 때문이라는 應答은 단 2%에 不過하다. 한마디로 政黨이 制度化돼 있지 않은 現實에서 政黨 基準 國會 議席 配分은 妥當하지 않다.

中大選擧區制로 制度를 바꾸어도 다양한 問題가 憂慮된다. 多黨制를 誘導하기 위해서는 3人 以上 選出하는 方式으로 選擧區를 劃定해야 하는데 農村과 都市가 混合한 選擧區를 비롯해 異質的 要素가 婚材된 選擧區가 多數 생길 수밖에 없다. 또한 다양한 地域區 意見이 議員들을 통해 除隊도 反映되기 어렵다. 또한 1, 2位가 得票의 90% 以上을 차지한다면 10%도 得票하지 못한 3等 當選者의 正統性 問題도 提起될 것이다.

權威主義的 態度 버리라

이처럼 制度改善을 통한 政治改革에 많은 潛在的 問題點이 도사리고 있다. 그렇다면 어떠한 政治改革이 必要할까. 大統領의 意志로 推進할 수 있는 것부터 始作하는 게 바람직해 보인다. 먼저 靑瓦臺 首席 中心의 政治를 止揚하고 長官 中心으로 業務 權限을 附與하는 것이 重要하다. 靑瓦臺만의 閉鎖的이고 排他的인 意思決定 過程으로는 最善의 政策 具現에 失敗한다는 敎訓을 새겨야 한다. 다음으로 大統領은 國會議員을 長官으로 拔擢하는 慣行에서 벗어나야 한다. 議會가 行政府를 牽制하는 大統領制 原理에 맞지 않는 慣行이며 議員 兼職 長官으로 인해 事實上 國會議員 定數가 줄어드는 것이나 마찬가지가 돼버린다. 또한 與黨 議員들이 長官으로 拔擢되기 위해 大統領에게 忠誠 競爭을 벌일 수 있다는 點에서 잘못된 慣行이다.

다음으로 大統領의 國民 疏通 强化의 意志다. 國民은 大統領이 昨今의 狀況에 對해 國民과 共感하고 있는지 궁금해한다. 國民은 不動産 暴騰을 實感하는데 歪曲된 統計를 들고 집값이 떨어지고 있다고 말하는 大統領의 認識에 政治를 外面한다. 大統領은 靑瓦臺에서 國務會議 모두 發言을 통해 國民에게 메시지를 傳達하는 權威的 態度를 버리고 좀 더 日常的으로 國民에게 이야기하고 國民의 意見을 傾聽하는 모습을 보여주겠다는 意志를 가져야 한다.

制度 變更이 자칫 새로운 問題를 惹起한다는 點을 볼 때 現在 政治權에서 提案하는 政治改革 內容은 實現되지 못하거나 신중치 못한 改革으로 深刻한 後遺症을 가져올 可能性이 크다. 새 政府가 國民의 政治改革 要求에 제대로 副應하려면 制度改革에만 매달리지 말고 大統領부터 率先해 慣習的 旣得權을 내려놓고 開放的 國政 運營 態度를 갖는 것이 重要하다.