• 한쪽선 開發利益 90% 還收, 또 한쪽선 ‘賃貸벨트’

• 不動産114 “來年 서울 入住 物量 2萬5000號”

• 서울 그린벨트 保護 위해 京畿·仁川 綠地 開發해 온 前史

• 毁損된 그린벨트 開發해 外郭 宅地 開發 줄여야

• 未來世代 위해 保存? 現靑年世代는 서울 選好↑

• 再建築 事業에서 90% 利益 還收? 事業 말란 얘기

• 公共賃貸住宅, 地自體와 葛藤 解消 쉽지 않아

• 서울 中心地 ‘똘똘한 한 채’ 欲求 認定해야

最近 發表된 ‘8·4 供給對策’李 文在寅 政府 不動産 政策의 亂脈相을 고스란히 드러냈다. 스포트라이트를 받은 ‘公共參與型 苦蜜 再建築’도 實效性이 退色했다. 洪楠基 經濟部總理 兼 企劃財政部 長官이 “公共財建築 容積率 上向에 따른 期待收益率 90% 以上을 還收하겠다”고 나섰기 때문이다. 該當 地方自治團體인 서울市는 公共財建築에 否定的 意見을 提示했다. 京畿 과천시와 서울 마포구는 ‘賃貸벨트’가 되기 싫다고 反對意思를 표했다. 어디서부터 단추를 잘못 꿴 것일까.

來年 서울 入住 物量 2萬5000號 그칠 것

事實 文在寅 政府는 首都圈 等에서 供給過剩 論難이 빚어질 때 住宅市場을 引繼받았다. 朴槿惠 政府 時期 住宅 市場이 回復하면서 建設社들은 人口縮小期 移轉 마지막 機會로 判斷하고 저마다 分讓 物量을 쏟아냈다. 2014年 以前 15萬 號 未滿이던 首都圈 아파트 認許可 物量은 이듬해 27萬 號로 急增했다. 비(非)아파트 居住單位 物量을 包含하면 43萬 號로 有史 以來 首都圈에 쏟아진 가장 많은 認許可 物量이었다. 以後에도 20萬 號 以上 아파트 認許可 物量이 이어졌다. 首都圈을 두고 ‘供給 不足’이라고 判斷할 수 없는 狀況이 展開됐다. 

範圍를 서울市로 좁혀보자. 노무현 政府 時節 5萬~6萬 號 水準을 維持하던 아파트 認許可 物量이 世界金融危機 以後에는 3萬~4萬 號 水準을 維持했다. 여기에는 都市再生에 傍點을 찍은 朴元淳 前 市長의 政策이 影響을 미쳤다. 特히 ‘뉴타운 出口戰略’으로 아파트 25萬 號 建立이 可能하던 393個 再開發區域을 解除했다. 過度한 다이어트였다. 

文在寅 政府 들어 再建築 規制가 强化됐다. 2017年 末 再建築負擔金 猶豫期間 終了를 앞두고 再建築 認許可가 몰렸다. 7萬5000號의 아파트 認許可 物量이 ‘반짝’ 쏟아졌다. 어찌 됐든 서울市의 境遇 2013年 以後 아파트 認許可 物量이 充分히 增加하지 못했다는 點이 首都圈 全般의 狀況과 다른 點이다. 不動産114에 따르면 來年 入住 物量은 2萬5000號에 그칠 展望이다. 

한便 住宅 滅失 物量은 2萬 號 水準을 維持하다 2016~2017年부터 急激히 늘어 4萬 號 水準을 넘어섰다. 이어 2018~2019年 3萬 號 남짓 水準으로 減少했다. 이 中 아파트 滅失 物量도 1萬 號 內外를 維持했다. 따라서 需要者의 選好度가 높은 아파트의 境遇 年間 2萬~3萬 好意 순증이 發生했을 뿐이다(*평균 認許可 物量 3萬~4萬 號에서 平均 滅失 物量 1萬 號를 除外한 數値). 世間의 豫想보다는 아파트 在庫 增加가 많지 않았다는 게 現實이다. 



韓國은 人口縮小期를 앞두고 있다. 全體 人口의 折半이 居住하는 首都圈의 住宅 需要는 向後 어느 程度 水準일까. 通常 住宅 需要라고 하면 새로 지을 必要가 있는 住宅의 量인 年間 新規住宅需要를 뜻하는 境遇가 많다. 이는 年間 必要한 住宅數의 增加量에 滅失되는 住宅數와 適正 공價率(空家率·全體 집 中 빈집의 比率)을 加算해 算定된다. 

住宅 需要를 推定하는 方法은 여러 가지다. 그中 가장 直接的인 情報는 將來 家口數 變化다. 人口統計學의 觀點에서 家具란 獨立的인 住居空間을 共有하는 集團이다. 住宅市場에서는 家口數가 늘어나는 만큼 住宅 在庫 增加가 要求된다. 지난해 統計廳의 特別 將來家口推計 資料와 이 將來家口推計에 反映되지 않은 外國人 家口를 反映하면 首都圈의 年間 家口數 增加分은 2020年 16萬 家口에서 2030年 8萬 家口로 減少勢를 보일 展望이다. 

反面 住宅 滅失量은 2020年 6萬 號에서 2030年 7萬 號 水準으로 增加할 것으로 보인다. 따라서 공價率 5%를 反映한 新規住宅需要는 2020~2030年 23萬~15萬 號 水準(時間 順)을 維持할 展望이다. 이렇듯 首都圈 全體의 需給 狀況을 考慮하면 過去도 그렇고 앞으로도 그렇고 住宅 供給이 不足하리라고 볼 狀況은 아닌 것 같다.

서울 아파트값 獨走 體制의 原因

그런데 왜 2016年 以後 서울의 아파트값 獨走가 始作됐을까. 서울 아파트의 價格變動이 京畿道와 差別化하기 始作한 2016年을 起點으로 몇 가지 政策 變化가 있었다. 于先 2015年 9·2 住居安定對策의 一環으로 整備事業에 對한 規制가 緩和됐다. 이어 2016年 8月부터 住宅都市保證公社(HUG)를 통해 分讓價 統制가 始作됐다. 뜨거워진 分讓市場을 統制하기 위한 規制 强化가 骨子인 11·3對策이 發表됐다. 여기까지가 朴槿惠 政府 時期 一連의 政策 變化다.


2017年 5月 文在寅 政府가 出帆하면서 서울 아파트값이 다시 急騰勢로 轉換했다. 같은 해 8·2 對策에는 市場이 큰 影響을 받지 않았다. 그런데 2018年 1月 1日 再建築負擔金 猶豫 中止를 앞두고 急騰勢로 轉換했다. 같은 해 9·13 對策까지 文在寅 政府 出帆 後 16個月 동안 서울 아파트값이 無慮 30% 急騰했다. 안타깝게도 多住宅者 讓渡稅 重課를 包含한 8·2 對策은 서울이 아닌 京畿道와 地方廣域市의 집값 安定勢를 誘導했다. 

8·2 對策 뒤 綜合不動産稅 强化 및 强力한 多住宅者 貸出規制를 導入한 9·13 對策이 登場했다. 當時 對策은 6個月에 걸쳐 價格 下落勢를 觸發했다. 그러나 以後 다시 急騰勢로 轉換했는데, 問題는 風船效果 탓에 서울만이 아닌 京畿道와 地方廣域市가 함께 上昇勢로 轉換했다는 點이다. 그 뒤 導入된 12·16 對策을 비롯해 現時點까지 숨 가쁘게 追加된 一連의 對策 亦是 市場에서 別 效果를 發揮하지 못하고 있는 實情이다. 

結局 이는 서울의 雇傭 中心地에 隣接한 ‘똘똘한 한 채’에 對한 選好度 上昇과 新規 아파트 供給 萎縮에 對한 憂慮 或은 期待가 結合해 만들어진 現象이다. 그 過程에서 非公式的인 形態로 이뤄진 住宅都市保證公社(HUG)의 分讓價 統制와 再建築 規制 强化도 힘을 發揮하지 못했다. 그 結果 文在寅 政府 4年次가 된 只今 時點에서는 서울 아파트 入住 物量이 減少하고 있다. 이와 더불어 全·月貰 市場에 對한 不安이 또 다른 深刻한 副作用을 빚고 있다. 

雇傭 中心地 周邊에 住宅 供給을 擴大하기 위해서는 어떤 代案이 있을까. 李明博 政府 當時 長期間 서울 아파트 市場의 安定을 이끌어낸 動力은 雇傭 中心地 隣近 毁損된 그린벨트를 活用한 政策이었다. 不幸히도 7月 20日 文 大統領은 “그린벨트를 未來世代를 위해 解除하지 않고 繼續 保存해 나가기로 決定했다”고 밝히면서 그린벨트와 關聯된 論難에 終止符를 찍었다. 그런데 代案으로 提示된 泰陵골프場이 結局 또 그린벨트였다. 

코미디 같은 이야기지만 이番 事態로 우리가 그린벨트라고 뭉뚱그려 이야기하는 땅이 얼마나 다양한 面貌를 갖고 있는지 오롯이 드러났다. 그 안에는 人爲的으로 그어진 線인 開發制限區域이라는 基準이 없어도 保全될 山地가 大部分이다. 地形上 開發이 可能한 땅의 相當數는 비닐하우스가 차지하고 있다. 그 外에는 軍事 用度 땅이 많다. 學校도 있고, 公共機關도 있다. 論難이 되는 泰陵골프場의 境遇 良好한 綠地로 잘 管理되고 있는 便이다. 住民에게 어메너티(amenity·快適함을 주는 場所)를 提供하는 곳으로 判斷하면 綠地보다 훨씬 價値가 높다. 그럼에도 只今 筆者에게 江南 周邊의 毁損된 그린벨트를 開發하겠느냐, 태릉의 골프場을 開發하겠느냐고 물으면 如前히 江南의 毁損된 그린벨트를 擇할 것이다.

수도 그린벨트 지키는 代身 景氣·仁川 綠地 開發

그린벨트의 目的은 都市 亂開發 擴散을 防止하고 都市 周邊 自然環境을 保護하자는 것이다. 그런데 不幸히도 그린벨트가 서울 大都市圈의 非指摘(飛地的) 現象(都心 外郭으로 都市 成長이 擴散하는 現象)을 防止한 게 아니라 외려 非指摘 現象을 招來한 原因이 됐다. 結局 競技나 仁川의 良好한 ‘허파’인 綠地와 農地를 活用하는 것으로 이어졌기 때문이다. 다시 말해, 京畿와 仁川의 良好한 綠地와 農地가 서울의 雇傭 中心地 周邊 毁損된 ‘허파’를 지키는 代價로 開發됐다. 

이番에도 그린벨트는 未來世代를 위해 남겨둬야 한다는 論理가 說得力을 얻었다. 그러나 기다려온 그 未來世代가 人口縮小期에 접어들고 있다. 그들은 過去 世代에 비해 맞벌이 夫婦일 可能性이 높다. 卽 育兒와 일의 竝行으로 職場과의 接近性이 더욱 切實해진 當事者가 現在와 向後의 靑年世代다. 앞으로 서울 大都市圈度 日本 도쿄에서 겪고 있는 現象처럼 都市縮小氣를 早晩間 겪게 될 것이다. 

더는 늦출 때가 아니다. 都心 近處에 비록 毁損됐지만 開發에 적합한 그린벨트를 活用해 都市 外郭 宅地 開發을 조금이라도 줄여야 한다. 이를 통해 많은 사람이 짧은 距離를 出退勤하게 해야 한다. 都市縮小期에는 外郭 宅地開發地區들이 空洞化 現象에 빠지게 돼 社會的 費用이 커질 수 있다. 그린벨트 活用은 이 같은 費用을 줄일 수 있는 有效한 代案이기도 하다. 

江南 그린벨트 開發과 關聯한 또 하나의 論難이 있다. 로또 分讓으로 投機 狂風이 불 것이라는 憂慮다. 하지만 로또 分讓은 그린벨트 開發로 인한 結果가 아니라 分讓價 統制 탓에 發生하는 現象이다. 供給 初期 分讓市場에서 發生하는 問題는 供給 擴大를 만들어내기 위해 넘어야 할 山이다. 

여러 論難이 있었지만 供給對策이 初期부터 市場價格 安定에 明確한 效果를 發揮한 前例가 있다. 李明博 政府 時期 江南圈 그린벨트를 解除해 進行한 보금자리住宅 供給이다. 보금자리住宅의 가장 큰 特徵은 公共分讓을 包含해 分讓 比重이 以前 公共事業들에 비해 높았다는 點이다. 當時 보금자리住宅은 2008年부터 論議가 始作돼 2009年 中盤 事前請約, 2011年 初盤 본 分讓, 2012年 入住 等 宏壯히 빠른 速度로 進行됐다. 全體 보금자리住宅 計劃物量 中 江南圈 物量은 2萬5000號 程度에 不過했지만 그 市場 效果는 明確했다. 

世界 金融危機 以後 上昇勢로 轉換된 서울市 및 江南4具 아파트 價格이 2009年 後半을 頂點으로 下落勢로 접어들었다(국토교통부 實去來價 指數 基準). 그런데 그 뒤 地方의 아파트 價格은 上昇勢를 이어갔다. 이는 2009年 以後 서울의 아파트 價格 下落勢가 巨視的 要因이 아니라 局地的인 需給 要因에 依해 發生했다는 點을 傍證한다.

論難 없이 供給될 수 있는 物量 손꼽아

以後 若干의 上昇勢가 이뤄진 서울 아파트값은 本分讓이 始作된 2011年 初 以後 下落勢로 轉換됐다. 그 뒤 2013年까지 15% 넘는 下落勢를 維持했다. 當時 建設業界에서는 보금자리住宅으로 民間 建設業體의 競爭力이 毁損된다고 判斷해 보금자리住宅 供給을 縮小해야 한다는 主張까지 提起됐다. 이렇듯 적잖은 論難이 있었지만 사람들이 願하는 곳에 願하는 住宅을 싸게 供給하는 政策의 效果는 서울 아파트 價格을 안정시키는 데 奏效했다. 

따라서 現在 澎湃한 서울 아파트 賣買市場의 不安은 供給을 통해 解決할 수밖에 없다. 政府가 이 같은 現實을 認定한 後 내놓은 政策으로 看做된 것이 이番 8·4 供給對策이다. 그러나 8·4 對策이 發表되자마자 失望과 葛藤이 이어지고 있다. 13萬 號+α라고 野心滿滿하게 내놓은 供給量 中 論難 없이 供給이 進行될 수 있는 物量은 손에 꼽을 程度다. 

가장 큰 論難인 公共財建築과 公共再開發 物量뿐 아니라 新規宅地 物量도 該當 地自體와의 葛藤이 쉽게 解消될 것 같지 않다. 政府는 新規宅地 供給 物量 中 많은 比重을 割愛해 公共賃貸住宅으로 供給하고자 한다. 어느 나라에서나 公共賃貸住宅은 님비(NIMBY·地域 利己主義) 施設이다. 韓國 사람들이 特別히 마음이 讀解 反對하는 게 아니다. 

그래서 公共賃貸住宅은 旣往의 住居地보다는 宅地開發地區에서 建設이 많이 이뤄졌다. 公共賃貸住宅은 하루아침에 우격다짐으로 지을 수 있는 게 아니다. 充分한 時間과 說得 過程을 통해 住民들의 合意를 얻어내야 한다. 

公共財建築度 洪楠基 副總理의 ‘90% 開發利益 還收’ 公言으로 그 推進力을 잃었다. 그렇다면 公共이 合理的으로 要求할 수 있는 再建築 開發利益은 어느 程度 水準일까. 整備事業 主體인 組合員의 觀點에서는 어떤가. 

이에 對한 答은 成功한 整備事業이 거둔 事後 收益率의 最小 水準일 것이다. 過去 利子率이 높던 時期 再開發의 境遇, 年間收益率로 解釋할 수 있는 內部收益率(*豫測한 未來에 純收益을 實現하리라 假定했을 때, 一定 金額의 投資에 對한 收益率. 內部收益率이 利子率보다 높으면 投資 價値가 있는 것으로 評價)의 最小値가 20% 水準이었다. 2000年代 以後 整備事業의 境遇 10% 水準이다. 4~5年間 進行되는 整備事業은 收益率이 적잖게 保障돼야 進行할 수 있다. 이런 再建築 事業에서 開發利益의 90%를 還收하겠다고 宣言하면 하지 말라는 이야기밖에 안 된다.

歪曲된 視角

8·4 對策 亦是 市場을 다스리고 채찍질할 對象으로 보는 비틀린 思考의 틀에서 벗어나지 못했다. 이番 不動産 關聯 立法 過程 및 供給對策 發表 過程에서 政策 結晶子들의 歪曲된 視角이 유난히 많이 드러났다. 

서울市內 整備事業의 必要性을 認定했다는 點은 한 가닥 希望의 빛으로 여겨진다. 처음부터 政府가 整備事業 活性化로 正面 突破했더라면 어땠을까. 끝없는 風船效果와 階層 間 葛藤의 擴散을 避할 수 있었을 것이다. 只今이라도 開發利益 還收에 對한 欲心을 조금 접고 公共이 앞장서야 한다는 强迫觀念도 버려야 한다. 그렇게 整備事業이 進行돼야 政府가 願하는 公共賃貸住宅 供給도 現實化할 수 있을 테니 말이다.

_{이창무
● 1963年 出生
● 서울대 都市工學科 學·碩士,美國 Univ. of Pennsylvania都市 및 地域計劃學 博士
● 韓國不動産分析學會 會長,國土交通部中央都市計劃委員會 委員
● 現 한양대 都市工學科 敎授
● 著書 : ‘韓國 住宅市場醫새로운 理解’}