• 國家才情 共有化로 政治勢力 誤濫用 始作

• 文 政府, 國家債務 늘리는 일에 積極的

• 젊은 福祉國家 韓國, 國家債務 數値는 高血壓

• 高齡層인 OECD보다 數値 낮다고 安心해선 안 돼

• 기재부 財政準則은 未來世代에 負擔 미루는 機會主義

• 뒤늦게 財政準則 내놨지만 債務 줄일 수 없어

• 赤字 막아 債務 줄이는 獨逸式 財政準則 必要

只今 大韓民國 國家財政의 實態를 고스란히 傳達하는 寸鐵殺人의 隱喩는 ‘財政 公有地의 悲劇’이다. 公有地에서는 惠澤을 누리는 사람이 그 負擔을 다른 사람들에게 얼마든지 떠넘길 수 있다. 드넓은 草原에서 家畜을 더 많이 放牧할수록 나의 惠澤은 커지지만 草原이 말라가는 負擔은 追後에 이 草原에 家畜을 放牧할 사람들이 더 많이 지게 된다. 國家財政의 理致도 이와 다르지 않다. 財政支出의 惠澤을 누리는 일과 그 財源을 造成하는 일 사이에는 아무런 連繫가 없기에, 公有地의 草原이 結局 荒廢化되는 悲劇은 國家才情에서도 똑같이 일어날 수 있다.

共有地에 對한 이러한 豫測과 달리 ‘財政 公有地의 悲劇’이 現實로 나타나는 境遇는 쉽게 찾아볼 수 없다. 古代國家라도 國家財政을 함부로 使用하는 境遇는 드물기 떄문이다. 過去 國家들은 財政을 家計의 살림살이와 비슷하다고 認識했다. 집안의 살림살이는 豫算의 制約 內에서 最善의 利益을 選擇해야 한다. 國家財政에서도 이 같은 原則이 適用된다. 애덤 스미스(Adam Smith)는 國富論에서 “모든 家庭生活에서 지혜로운 것은 偉大한 王國에서도 決코 어리석은 것이 되지 않을 것이다”라고 說破했다. 國家 豫算을 使用할 때 다양한 狀況을 考慮해 最善의 結果를 낼 수 있는 政策을 골라내야 한다는 意味다.

代議民主主義는 國王 財政을 議會 財政으로

이처럼 가장 基本的인 形態의 國家財政 收支 均衡의 準則은 現代 政治體系가 생기기 以前부터 存在해 왔다. 絶對王政度 마찬가지다. 이 時代에는 國王의 財政이 곧 國家才情이었으며 國家財政의 健全性은 곧 그 王朝의 運命을 左右했다. 國王의 財政은 國王이 所有하는 財産으로부터 相當 部分 造成될 수 있었기에 租稅 賦課와 國家債務를 最小限으로 줄이는 것이 財政 運營의 基本 原則이 될 수 있었다. 稅金을 줄여야 國民의 삶이 나아지니 쉽게 씀씀이를 늘리기 어려웠다.

그런데 1830年代 英國에서 國王의 財政이 國家才情과 分離됐다. 當初 英國 王室은 國家財政을 使用했지만 國家才情과 王家의 財政이 經費와 分離되면서 議會는 出捐金의 形態로 國王의 警備를 才情에서 一部 提供하기 始作했다. 國家財政이 國王의 個人 金庫에서 議會가 運營하는 公金으로 그 性格이 完全히 變貌한 것이다.

議會를 中心으로 하는 代議民主主義에서는 絶對王政과 달리 國家財政을 運用하는 意思結晶子 어느 누구도(대통령과 國會議員 等 政治人들) 自身의 財産과 所得을 國家財政에 提供하지 않는다. 勿論 이들도 稅金을 내겠지만 過去 王政時代의 王과 比較하면 財政 形成에 미치는 影響力이 微微하다. 事實上 財政運用의 決定을 내리는 사람들이 그 決定의 負擔과 費用을 全혀 책임지지 않는 體制가 形成된 것이다. 結局 私有財産이던 國家財政이 公有財産으로 變貌하며 ‘財政 公有地의 悲劇’은 代議民主主義 體制가 直面하는 가장 深刻한 威脅이 되고 말았다.

漸漸 深刻해지는 財政運用의 政治化

우리나라에서도 代議民主主義 體制가 發展하며 財政의 政治的 誤濫用이 深化되기 始作했다. 特히 2000年代에 들어와 景氣對應과 福祉支出이 强調되면서 歲入 內 歲出, 또는 收支 均衡의 財政準則이 深刻한 挑戰을 받기 始作했다. 左右를 莫論하고 政權을 잡은 與黨의 政治人들은 景氣浮揚과 福祉支出만큼 自身들의 政治的 利益을 圖謀하는 데 有用한 手段이 없다는 것을 漸次 깨닫게 됐다. 財政을 必要 以上으로 使用하더라도 이를 다시 채우는 責任은 現 政權보다는 次期 或은 먼 未來 政權이 져야 할 可能性이 높다.

그러나 이들이 마냥 財政을 쓰는 일에만 集中했던 것은 아니다. 2017年 以前만 해도 政治人들은 財政赤字와 國家債務를 증가시키면서도 國家財政의 長期的 持續可能性을 提高하는 努力도 竝行했다. 代表的인 例로 노무현 政府의 國民年金 改革, 李明博 政府의 公務員年金 改革, 朴槿惠 政府의 公務員年金 改革 및 公企業 負債 減縮 等이 있다. 當時까지만 해도 國家財政의 未來에 對해 責任 있는 政策을 推進했던 것이다.

그런데 2017年 文在寅 政府가 出帆하면서 執權層 內에서 國家財政의 持續可能性을 憂慮하는 목소리가 全혀 나오지 않고 있다. 文在寅 大統領은 2019年 國家財政戰略會議에서 國家債務 比率 40%의 根據에 疑問을 提起하며 國家債務 增加에 正當性을 附與했다. 甚至於 一部 與黨 政治人은 家計와 政府의 살림살이는 本質的으로 다르기에 貨幣를 찍어서라도 國家債務를 더 증가시켜야 한다고 主張한다.

執權 與黨이 選出한 李在明 더불어民主黨 大選候補 亦是 우리나라의 國家債務는 非正常的으로 낮다며 先進國 水準으로 國家債務를 빠르게 증가시킬 必要性을 强調하고 있다. 李 候補는 11月 7日 페이스북을 통해 “只今 우리나라는 家計負債 比率은 매우 높고, 國家債務 比率은 全 世界에서도 가장 낮은 非正常的인 狀況”이라며 “國家의 家計 支援이 다른 나라에 비해 매우 不足했기 때문”이라 主張했다.

財政赤字를 制限하는 財政準則 時急하다

漸次 國家財政의 健全性보다 政治的 利益을 優先하는 政治人들의 跋扈가 더 심해지고 있다. 國家機關인 國會豫算政策處와 企劃財政部가 우리나라의 國家財政이 長期的으로 持續 可能하지 않다는 警告의 사이렌을 繼續 울리고 있는데도 政治人들은 여기에 아랑곳하지 않는다.

只今은 우리나라가 先進國들에 비해 國家債務 水準이 낮지만 20~30年 뒤에는 150%臺를 넘어 日本처럼 急騰한다는 展望은 이미 잘 알려진 事實이다. 福祉國家 側面에서 이제 겨우 靑年期에 접어든 우리나라를 中壯年層 先進國들과 比較하며 國家債務가 “非正常的으로 낮다”고 하는 것은, 中壯年層의 高血壓과 달리 靑年의 血壓이 “非正常的으로 낮다”고 우기는 것과 다를 바 없다.

國家財政이라는 公有地가 政治的 利益에 誤濫用되지 않도록 하는 最終 防禦線은 財政 總量을 政權別로 制限하는 財政準則이다. IMF는 全 世界 92個國이 財政準則을 採擇한다고 調査한 바 있는데, 수치스럽게도 韓國은 여기에 包含되지 않았다. 企劃財政部는 2020年 10月 報道資料에서 “全 世界 92個國이 財政準則을 運用하고 있고, 先進國 中 韓國, 터키만 財政準則 導入 經驗이 없다”며 “財政總量의 實效的 管理에 隘路”가 있다고 實吐했다. 여기서 企劃財政部는 財政準則으로서 ‘(國家債務比率/60%)×(統合財政收支比率/△3%) ≤ 1.0’을 提案했다.

그러나 유감스럽게도 이 準則은 다음 政府와 未來世代에 支出 朝廷의 負擔을 轉嫁하고, 現在 政府의 財政赤字에 正當性을 附與하는 것에 不過하다. 이 算式의 意味는 國家債務 比率이 60%에 未達하는 現在에는 財政赤字를 3% 以上 許容하고, 國家債務 比率이 60%를 超過하는 未來에는 財政赤字를 3% 以內로 制限하자는 것이다. 債務의 增加 速度는 줄일 수 있어도 債務 自體를 줄이기는 어렵다는 意味다. 國家債務가 늘어날 수밖에 없는 未來世代에 支出減縮의 負擔을 떠넘기겠다는 機會主義的 準則에 不過하다.

政權 바뀌어도 準則 흔들리지 않아야

이러한 便法을 벗어나 우리가 眞情으로 본받아야 할 財政準則의 模範은 憲法에서 그 具體的 內容을 規定한 獨逸이다. 獨逸은 2009年에 財政健全性 毁損을 憂慮해 收支 均衡의 財政準則을 憲法에 規定했다. 다만 裁量的人 投資支出을 위해 GDP 0.35%의 財政赤字를 許容했고, 또 京畿 對應을 위해 GDP 0.35%의 財政赤字를 追加로 許容했다.

이 두 가지 許容을 超過하는 財政赤字의 累積이 GDP 1%를 超過하면 GDP 0.35%를 반드시 辨濟해야 하고, 코로나19와 같은 非常 狀況에서는 議會가 그 例外를 議決할 수 있도록 했다. 獨逸의 政治人들은 이러한 準則을 憲法에 明示함으로써 政權交替와 無關하게 財政 公有地를 代代孫孫 지켜나갈 것을 盟約했던 것이다.

政權의 理解와 無關하게 財政準則을 確立하기 위해서는 國會의 通常的인 議決 要件보다 더 嚴格한 要件이 要求된다. 當場의 憲法 改正 없이 우리가 財政準則을 嚴格하게 議決하는 方法으로 國會法을 利用할 수 있다. 國會法에서는 與野의 爭點 法案에 對해 過半數보다 더 嚴格한 在籍議員 5分의 3의 同意를 規定하고 있기 때문이다. 財政準則의 導入과 그 不可避한 例外에 對한 判斷은 國會 在籍議員 3分의 2 同意와 같은 强化된 議決 要件을 確立함으로써 政權交替와 無關하게 이를 지켜나갈 수 있도록 해야 한다.

政治人 財政 掠奪 誘惑 벗어나기 힘들어

우리가 所重하게 維持하고 발전시켜야 할 代議民主主義의 將來는 ‘財政 公有地의 悲劇’을 어떻게 克服하느냐에 달려 있다. 選擧에 依해 自身의 運命이 極端的으로 左右되는 政治人들에게 公有地 掠奪의 誘惑을 벗어나도록 우리가 道德的으로 說得하기란 不可能하다. 財政 總量과 財政赤字의 限度를 明確하게 함으로써 國民들이 財政 運用에 對한 白紙手票를 政治人들에게 委任한 것이 아님을 明確히 해야 한다. 代議民主主義가 發展할수록 政治 利益을 위한 財政 運用은 더욱 氣勝을 부릴 것이기에 財政 公有地의 問題를 어떻게 管理할지가 우리 國家의 運命을 左右할 것이다.


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