• 下院 電源 選出, 下院 多數黨 彈劾 發議 權限

• 156年間 39次例 中間選擧에서 36次例나 與黨 議席 줄어

• 트럼프, 經濟 活性化·北韓 非核化 進展으로 勝利 꾀할 듯

• ‘러시아 스캔들’ 特檢, 選擧 後 彈劾 試圖 결정지을 것

美國 中間選擧(midterm elections)는 上院(Senate)의 大略 3分의 1, 下院(House) 電源(435名), 그리고 各 州(州)의 選擧 週期에 따라 州知事, 州議會, 駐檢察總長, 敎育監 等을 選出하는 選擧다. 4年인 大統領 任期 中間에 치러지므로 中間選擧라는 이름이 붙었다. 勿論 大統領 이름은 投票用紙에서 빠지는 選擧(off-year elections)다. 中間選擧는 ‘議員 定數 割當法(Apportionment Act)’이 制定된 1872年부터 비로소 全國的으로 同一한 날짜에 치러지기 始作했다. 

中間選擧 投票率은 大統領選擧에 비해 平均 10% 以上 낮은 數値를 보인다. 지난 2008年 大選 投票率은 40年 以來 가장 높은 57.1%였지만 萬 2年 後 열린 2010年 中間選擧에서 36.9%로 下落했다. 그럼에도 意味는 작지 않다. 大統領 選出 後 2年이 지나면 議會 權力이 바뀔 수 있고, 또 그 2年 後에는 現職 大統領이 再選 或은 交替될 수 있기 때문이다. 

中間選擧에 나갈 各 政黨의 候補는 50個 州마다 다양한 日程과 方式으로 競選을 거친다. 올해 가장 빠른 候補 競選은 지난 3月 6日 텍사스에서 치러졌다. 反面 루이지애나의 境遇 中間選擧 當日인 11月 6日에 候補者와 當選人을 한꺼번에 決定한다. 그만큼 美國 選擧가 各樣各色이라는 뜻이다. 이렇다보니 美國 政治에는 國政 運營과 選擧運動이 明確히 區分되지 않는 一種의 ‘永久的 캠페인(permanent campaigning)’ 現象이 자리매김한 지 오래다. 말하자면 美國은 選擧에 依한, 選擧를 위한, 選擧의 나라다.

大統領 所屬黨 敗北 징크스, 왜?

中間選擧와 關聯해 가장 잘 알려진 特徵 中 하나는 ‘大統領 所屬黨 敗北’ 징크스다. 只今과 같은 ‘민주·공화 兩黨 體制’가 構築돼 치러진 1862年 中間選擧 以後 現在까지 總 39次例의 選擧 中 無慮 36次例나 大統領 所屬黨의 議會 議席 數가 줄었다. 1894年 클리블랜드(Grover Cleveland) 行政府 아래 치러진 中間選擧에서는 大統領이 屬한 민주당이 無慮 125席을 빼앗겨 歷史上 가장 큰 敗北를 記錄했다. 2008年 最初의 黑人 大統領으로 當選된 오바마의 첫 中間選擧였던 2010年에도 티파티(Tea Party) 狂風으로 因해 與黨인 민주당이 63席 敗北라는 受侮를 겪었다. 

‘大統領黨’은 왜 中間選擧에서 苦戰할까. 政治學者들은 支持層 浮沈 現象을 主要 原因으로 꼽는다. 大統領選擧에서 改革과 變化를 渴望하며 大統領을 支持했던 有權者들이 2年이 지난 後 別 變化 없는 政治 現實에 失望해 投票場에 나오지 않으면서 大統領 所屬黨이 不振할 수밖에 없다는 說明이다. 大統領選擧가 主로 두 政黨 候補 中 하나에 對한 選擇 投票(choice)인 데 反해 中間選擧는 現職 大統領에 對한 信任 投票(referendum) 性格이 剛하다. 그렇다보니 大統領 支持率 下落이라는 必然的 法則과 大統領 所屬黨의 中間選擧 敗北가 一種의 傾向으로 證明돼온 셈이다. 



大統領 所屬 政黨이 中間選擧에서 議席을 늘린 事例는 美國 歷史에서 딱 세 次例다. 1932年 루스벨트(Franklin D. Roosevelt)는 大恐慌이라는 前例 없는 危機 狀況에서 壓倒的 票差로 大統領에 當選됐다. 바로 2年 뒤 치러진 1934年 中間選擧에서도 大統領 所屬黨은 上院과 下院 各各 9席씩 議席을 늘렸다. 1998年 中間選擧에서는 깅리치(Newt Gingrich) 下院 議長이 이끌던 共和黨이 輿論의 逆風을 맞았다. 經濟를 잘 運營해 人氣가 많던 클린턴 大統領을 性醜聞만으로 彈劾까지 몰고 가서다. 憤怒한 有權者들은 下院 民主黨에 5席을 더 얹어줬다. 2001年에는 9·11 事態 以後 들끓던 安保 爭點을 부시 大統領과 共和黨이 選擧 戰略으로 連結하는 데 成功함으로써 이듬해 中間選擧에서 下院 8席·上院 2席을 늘렸다. 

2019年 1月 3日 開院하는 第116代 議會를 構成하기 위한 올해 中間選擧는 上院 35名과 下院 全體 435名을 選出한다. 于先 上院 選擧를 살펴보자. 6年의 上院 任期를 다한 現役 議員 議席과 辭退 및 隱退로 因한 空席을 다 합쳐 總 35席이 걸렸지만 민주당이 不利한 形局이다. 우리에게도 잘 알려진 버니 샌더스(Sanders) 等 2名의 無所屬 議員도 이番 選擧에 나선다. 이들은 民主黨 議員總會에 參席하므로 結局 民主黨이 지켜야 할 議席은 銃 26席이다. 

共和黨은 9席인 旣存 議席 維持에 成功하고 몇몇 民主黨 議員을 落選시킨다면 現在 2席인 隔差(共和黨 51席, 민주당 49席)를 더 벌릴 수 있다. 9月 初 輿論調査에 따르면 民主黨 上院 現職이 不利한 順序로는 노스다코타, 인디애나, 미주리, 플로리다, 웨스트버지니아, 몬태나 等이다. 競合州로 區分되는 共和黨 現職 議席은 네바다, 애리조나, 테네시 程度에 不過하다. 다시 말해 민주당이 이番 上院 選擧에서 위에 言及한 6席을 모두 守城하고 共和黨 競合州 議席 3곳 中 2곳에서 勝利해야 다음 議會에서 上院 多數黨이 되는 狀況이다. 現在 판勢로 보면 공화당의 多數黨 地位가 116代 上院에서 더 鞏固해질 可能性이 크다.

트럼프가 中間選擧 最大 이슈?

이番 中間選擧에서는 彈劾 發議 權限을 쥔 下院 多數黨 地位를 놓고 現在 多數黨인 공화당과 2011年 以來 줄곧 少數黨인 민주당 사이의 競爭이 熾烈하다. 美國 上院은 個人 影響力에 더불어 필리버스터(filibuster) 與否가 立法 過程에서 絶對的으로 重要하다. 下院에서는 單純 過半 議席을 確保한 多數黨이 一切의 醫師 日程과 立法 競爭을 掌握한다. 1席이라도 議席數가 많은 政黨이 議長과 모든 常任委員會 委員長職을 차지할 수 있어서다. 이 때문에 우리 國會처럼 開院 協商이 따로 必要 없는 곳이 美國 議會다. 

實際로 2017年 1月 開院한 現行 115代 議會의 多數黨인 공화당은 第2次 世界大戰 以後 가장 큰 規模의 議席을 保有하고 있다. 공화당이 민주당보다 46席 많다. 따라서 민주당이 中間選擧를 통해 下院 多數黨이 되려면 旣存 議席을 守城하고 追加로 23席 異常을 공화당으로부터 빼앗아와야 한다. 이番 選擧 結果를 類推해보면 大略 3가지 程度로 좁혀볼 수 있다. 

첫째, 2017年 1月 트럼프 大統領 就任 以來 實施된 버지니아 州知事 選擧와 앨라배마 上院 選擧, 펜실베이니아 및 오하이오 下院 選擧 等 各種 補闕選擧 結果를 基準 삼아 豫測해보면 共和黨이 60~70席을 喪失해 大敗하는 시나리오가 可能하다. 둘째, 民主黨이 매직 넘버人 23席보다 10席 程度 많은 30~40席을 공화당으로부터 奪還해 下院 多數黨으로 登極하는 境遇의 수도 있다. 셋째, 大統領 所屬黨 中間選擧 敗北라는 징크스를 깨진 못하더라도 共和黨이 매직 넘버 23席보다 적은 數의 現役 地域區만 뺏기는 境遇다. 이렇게 되면 共和黨은 下院 多數黨 地位를 維持할 수 있다. 

이番 中間選擧가 唯獨 關心 받는 까닭은 트럼프 大統領 自身이 選擧의 核心 이슈라는 點 때문이다. 半(反)트럼프(anti-Trump) 슬로건으로 集結할 民主黨 支持 勢力이나 트럼프 지키기에 나설 공화당 保守 有權者나 모두 ‘트럼프 때문에 選擧에 參與하고 투표할 것’이라는 게 大多數 輿論調査 結果다. 經濟, 移民, 貿易, 健康保險, 敎育 等 다양한 政策 이슈가 共히 ‘트럼프 몰아내기’ 代 ‘트럼프 保護하기’ 構圖로 짜여 中間選擧 흐름을 決定하고 있다. 

이에 따라 現在 트럼프 大統領에 依해 ‘假짜 뉴스’로 通稱되는 美國 主流 言論이 中間選擧 期間 트럼프에게 打擊이 될 여러 뉴스거리를 集中 報道할 것으로 보인다. 反對로 트럼프 大統領은 頻繁하게 支持 遊說 集會를 열어 保守層 結集과 投票를 督勵할 可能性이 높다. 이벤트 創出과 이미지 政治에도 汨沒할 것이다. 

우리가 注目할 點은 또 있다. 現在 競選을 通過해 本選에 進出한 캘리포니아 39地域區의 영 킴(Young Kim) 공화당 候補 等 韓人 候補들의 美國 下院 入城 與否다. 美國 韓人 社會는 1998年 以來 20年間 單 한 名의 聯邦 下院 議員도 排出하지 못했다. 하지만 이番에는 1~2名 候補가 成功 可能性을 보이면서 期待感을 高調시키고 있다. 

한便 11月 6日 中間選擧 以後 116代 任期 始作日인 2019年 1月 3日 前까지 두 달 가까이 時間이 있다는 點도 注目할 必要가 있다. 레임덕 議會 現象이 나타날 可能性이 있어서다. 極端的으로는 選擧에 敗北한 現役 議員이 如前히 議席을 차지하고 票決도 하는 狀況인 셈인데, 兩極化한 美國 議會에서 때로 레임덕 議會 時期에 超黨派的인 議會 政治가 펼쳐지기도 한다. 쉽게 말해 트럼프 눈치를 보느라 所信을 披瀝하지 못했던 上院과 下院의 共和黨 落選 議員들이 한두 달 사이에 美國 政治를 흔들어놓을 수 있다는 뜻이다.

트럼프, 潛潛한 北韓 이슈 活用 可能性

整理하면 이番 下院 中間選擧에서 트럼프 大統領에게 不利한 變數로는 △傳統的 징크스로서 大統領 所屬 政黨 議席 喪失 現象, △40% 初盤臺에서 變化 없는 낮은 大統領 支持率, △現役 공화당 下院議員 30餘 名의 大規模 隱退로 競合 地域區가 暴增한 狀況, △競合 地域區들이 主로 펜실베이니아, 일리노이, 캘리포니아, 뉴저지 等 민주당 强勢州에 몰려 있는 形局, △트럼프 大統領에 依해 ‘公共의 敵’으로 規定된 主流 言論의 트럼프에 對한 反擊 可能性, △班(反)트럼프 情緖로 結集된 民主黨 支持者들의 大規模 投票 參與 可能性, 그리고 △競合 地域區가 몰려 있는 美國 郊外 地域 有權者들이 느끼는 體感 經濟 好況의 程度가 全國 經濟指標와 一致하지 않을 可能性 等이다. 

트럼프 大統領에게 有利하게 作用할 要素는 뭘까. 먼저 △4% 以上을 記錄한 올해 2分期 經濟成長率과 3%臺로 낮아진 失業率 等 成功的 經濟 指標와 經濟 好況, △트럼프를 ‘彈劾 勢力’으로부터 지키기 위해 保守 有權者들이 中間選擧에 높은 參與率을 보일 可能性, △民主黨이 트럼프 反對 戰線을 形成하고는 있지만 强力한 選擧 메시지를 만들지 못하고 있다는 點, 그리고 △2次 北·美 頂上會談을 워싱턴에서 開催할 可能性 等 現職 大統領으로서 外交 政策을 選擧 目的으로 利用할 餘地 等이다. 

그렇다면 이番 中間選擧와 北韓 이슈는 어떤 相關關係가 있을까? 트럼프 大統領의 對北 接近法은 無黨派와 一部 民主黨 支持者들 사이에서도 어느 程度 呼應을 얻고 있다. 또 經濟 好況과 더불어 트럼프의 리더십이 肯定的 評價 要因으로 作用하는 것이 事實이다. 勿論 9月 初 現在 北韓 이슈가 이番 中間選擧 판勢를 左右할 거라고 보는 現地 專門家나 輿論調査 結果는 全無하다. 그럼에도 트럼프 大統領은 北韓 非核化 進展을 通해 經濟 活性化와 安保 問題를 同時에 解決한 ‘成功한 政治家’를 念頭에 두고 있는 것으로 보인다. 

이는 2012年 오바마가 “GM이 되살아났고, 빈 라덴은 죽었다(GM is alive, and Bin Laden is dead)”라고 强調함으로써 그해 11月 再選에서 樂勝을 노린 狀況과 類似하다. 萬若 11月 6日 中間選擧를 앞두고 北韓 情勢가 다시 不安해져 ‘危機의 政治’로 이어진다 해도 美國 政治 特性上 되레 結集 效果를 觸發해 現職 大統領에게 유리하게 돌아갈 可能性도 常存한다. 이는 2002年 中間選擧에서 成功을 거둔 조지 W 부시 大統領의 選擧 戰略이 2002年 가을 이라크 戰爭 可能性 高調에 集中된 事例로 類推할 수 있다. 

現在로서는 6·12 싱가포르 頂上會談 以後 北韓 非核化의 實質的인 進展은 微微하다. 하지만 同時에 安保에 對한 危機感도 美國 國內 雰圍氣上 어느 程度 수그러들었다. 이 때문에 北韓 이슈는 크게 浮上하지 않고 있다. 다만 트럼프 大統領은 ‘러시아 스캔들’을 搜査하고 있는 로버트 뮬러 特別檢事와 主流 言論의 波狀 攻勢를 버텨야 한다. 이 때문에 金正恩 北韓 國務委員長과의 頂上會談이 만들어낼 수 있는 劇的 效果를 中間選擧戰까지 繼續해서 活用코자 할 公算이 크다.

트럼프 次期 行步 vs 민주당 候補群 正面 勝負

어떤 政黨이 下院 多數黨이 됐건 116代(2019.1~2021.1) 美國 議會에서는 2020年 大統領選擧를 向해 모든 政策과 政爭이 集中될 展望이다. 民主黨은 트럼프 大統領 彈劾案 發議를 두고 次期 大選을 念頭에 둔 채 徹底한 損益計算을 해보며 매우 愼重히 接近할 것으로 보인다. 憲法에 規定된 模糊한 彈劾 基準보다는 中間選擧 以後 나올 뮬러 特檢 結果에 對한 輿論 動向과 選擧 戰略이 彈劾 試圖를 결정지을 것이다. 

2019年 美國 政治 觀戰 포인트는 트럼프의 次期 大選 行步를 막기 위한 민주당의 總力戰과 民主黨 內 候補群의 正面 勝負다. 트럼프와 민주당은 2016年 大選에서 그 重要性이 浮刻된 中西部 地域 白人 勞動者 階層의 票心을 잡기 위해 熾烈한 競爭을 펼칠 것이다. 이는 當分間 超黨派的 保護貿易 狂風을 더욱 부채질할 展望이다. 

反對로 國境線 障壁과 氣候變化 對策 等을 둘러싼 美國 國內 政治 葛藤은 공화당과 민주당 間 極端的 對立을 招來할 것이다. 그런 意味에서 11月 中間選擧 結果는 獨不將軍 트럼프가 例外的 人物인지 或은 美國 政治가 根本的으로 變한 것인지를 判斷할 重要한 試金石이 될 展望이다. 美國 政治 向背와 떼려야 뗄 수 없는 우리의 利益과 戰略을 考慮하더라도 지난 2年間 트럼프 時代를 살아온 美國 有權者의 選擇이 무엇일지 더욱 궁금하다.

서정건
_{● 1970年 出生
● 서울大學校 政治學科 卒業
● 美國 텍사스 주립대(어스틴) 政治學 博士(美國議會 專攻)
● (前) 美國 노스캐롤라이나 주립대(윌밍턴) 政治學과 敎授
● 現 慶熙大學校 政治外交學科 敎授, 美國 우드로 윌슨 센터 풀브라이트 펠로(2019)
● 著書 : ‘美國 政治와 東아시아 外交 政策’
‘Trump by Nixon: Maverick Presidents in the Years of U.S. Relative Decline’}