改憲하지 않는다고 當場 나라가 亡하지는 않는다. 하지만 積弊가 쌓여 徐徐히 亡해가는 兆朕이 보인다면 改憲을 考慮해야 한다. 憲法은 國家 基礎이기 때문이다. 國家를 再建해야 할 때라면 改憲은 避할 수 없는 歷史的 課題일 수밖에 없다. 只今이 바로 그런 때다. 1948年 政府 樹立 以後 40年間 달려 産業化를 이뤘고, 民主化의 첫 徵標로 87年 憲政體制가 誕生했다. 그로부터 다시 30年 지났다. 民主化의 骨格도 갖춘 只今 우리는 名實相符 先進國 班列에 올라야 한다. 그러나 現實은 逆進 中이다. 成長動力이 꺼져가는 속에서 腐敗指數는 더 높아지는 趨勢다. 過度하게 集中된 權力은 腐敗할 수밖에 없다. 大統領中心制의 弊害다. 任期 5年도 너무 길다. 無能力한 政權이라면 빠른 交替가 必要하다. 改憲이 切實한 理由다.

任期 末 大統領의 改憲 效用性

改憲은 이처럼 國家的 課題이지만 國民이 決定權을 갖지는 못한다. 憲法 第1條 2項이 ‘大韓民國의 主權은 國民에게 있고, 모든 權力은 國民으로부터 나온다’고 規定하고 있지만, 憲法 第128條 1項은 ‘憲法 改正은 國會 在籍議員 過半數 또는 大統領의 發議로 提案된다’며 國民의 改憲 提案權을 認定하지 않고 있기 때문이다. 結局 大統領과 國會議員의 意志에 달린 것이다.

이 中에서도 大統領의 意志가 가장 重要할 수밖에 없다. 스스로 改憲을 提案할 수 있을뿐더러, 國會를 主導하는 與黨에 對한 莫强한 影響力으로 그들의 改憲 提案 與否에 事實上 決定權을 가진 까닭이다. 그래서 大統領이 任期 初盤 權力 頂點에 達했을 때 改憲을 主導하지 않으면 改憲이 不可能하다는 얘기가 나오는 것이다. 하지만 國政 掌握力을 한창 높여가는 任期 初盤 改憲 카드를 꺼내들 大統領은 거의 없다. 자칫 早期 레임덕에 빠질 수 있기 때문이다. 朴槿惠 大統領도 改憲을 公約했지만, 任期 내내 改憲論이 불거질 때마다 블랙홀論을 提起하며 反對로 一貫했다.

任期 後半에 突入하면 大統領 處地도 바뀐다. 改憲에 굳이 反對할 理由가 없어진다. 特히 任期 5年에 對한 아쉬움 때문에 잘하면 8年間 執權할 수 있는 4年 重任制 改憲에 好意的으로 變하기 마련이다. 國民은 5年도 길다고 여기지만 정작 當事者는 짧다고 느낀다는 뜻이다. 여기에 더해 大統領中心制下에서 過度한 權力 集中이 問題임을 自覺하는 奇特한 境遇도 없지 않다. 생각이 여기까지 미치면 改憲에 積極的인 모습으로 變할 수밖에 없다.



朴 大統領은 어떤 境遇에 該當할까. 朴 大統領은 또 다른 理由에서 任期 末 改憲을 考慮 中인 것으로 보인다. 政權 再創出의 必要性이다. 새누리당이 다시 執權해야 하는데 마땅한 大權走者가 없다. 大部分 野圈 大權走者에 비해 弱體다. 그래서 생각해낸 것이 潘基文 유엔 事務總長 카드다. 班 總長을 後任 大統領으로 만들려다 보니 問題點이 한두 가지가 아니다. 國內 政治 基盤이 脆弱하기도 하지만 그에게 모든 것을 맡기자니 마뜩지 않다. 어떤 形態로든 本人 또는 새누리당 親朴(親朴槿惠)係를 통한 牽制裝置를 마련할 必要도 있다. 그래서 나온 시나리오가 반기문 大統領-親朴系 國務總理 構圖다. 여기서 核心은 實勢 親朴系 總理다. 이것을 이루려면 二元執政府制 改憲이 不可避하다. 생각이 여기에까지 到達하고 보니 改憲에 無條件 反對해서는 안 될 일이다. 그래서 最近에는 改憲에 積極 反對하지 않는 基調로 바뀐 듯하다.

그런데 任期 末 改憲에서 障礙要素는 오히려 次期 大權走者들이다. 大統領이 될 可能性이 높은 그들은 大統領 權力을 弱化하려는 어떤 試圖에도 反對한다. 그나마 4年 重任制는 魅力的으로 들리지만, 二元執政府制 같은 權力 分散 試圖에는 아예 귀를 닫고 싶을 것이다. 率直히 4年 重任制도 잘하면 8年까지 延長 可能하지만 現 5年보다 짧은 4年 만에 그만둘 수도 있다는 點에서 반드시 좋다고만 할 수도 없다. 任期 初盤에는 大統領이, 任期 末에는 大權走者들이 反對하는 狀況이 反復되면서 그동안 改憲이 遲延돼왔음을 否認하기 어렵다.

改憲 推進을 위한 最適의 條件

이番에는 어떨까. 過去와 조금 다른 樣相이다. 더불어民主黨(더民主) 文在寅 前 代表를 除外하면 與野 大權走者 누구도 有力하다고 할 수 없는 處地다. 게다가 門 前 代表는 現役 國會議員 身分도 아니다. 班 總長 亦是 有力하지만, 來年 1月까지 海外에 滯留해야 한다. 그 亦是 國會議員 身分이 아니다. 이처럼 主要 大權走者가 政治權으로부터 살짝 비켜나 있어 改憲을 推進하기에는 더할 나위 없이 좋은 條件이라 할 수 있다. 國內 政治에 直接的으로 影響을 行使할 位置에 있는 門 前 代表 程度만 積極 反對하지 않는다면 改憲이 可能한 構圖라는 말이다. 參考로 文 前 代表는 4年 重任制 改憲에만 贊成하고 있다.

나머지 大權走者는 如前히 有力하지 않다 보니 二元執政府制 改憲 쪽으로 視線을 돌린다. 直選 大統領이 어렵다면 國會에서 選出하는 幹線 總理에라도 挑戰해보겠다는 心思다. 大統領 當選 可能性이 높지 않아 負擔도 적다 보니 改憲에 比較的 積極的이다. 原論的 水準이라 할지라도 그렇다. 丁世均 國會議長이 改憲 先鋒에 나선 것도 이 때문이다. 總選 直後 大權 挑戰意志를 내비쳤던 그다. 그러나 國會議長으로 迂廻하면서 二元執政府制 改憲 以後 總理로 方向을 修正한 것으로 보인다. 더민주 金鍾仁 非常對策委員會 代表도 비슷한 脈絡에서 二元執政府制 또는 內閣制 改憲에 贊成하고 있다. 국민의당 朴趾源 院內代表도 크게 다르지 않다. 그 또한 總選 選擧運動 期間 내내 地域 有權者에게 大權 挑戰意志를 내비친 바다. 直選 大統領은 힘들지 몰라도 國會에서 選出하는 幹線 總理라면 可能性이 높다는 計算이 이미 나왔을 것이다.

國民의黨 安哲秀 全 常任共同代表는 조금 다른 脈絡에서 二元執政府制 改憲을 바랄 것이다. ‘문재인 大統領-安哲秀 總理’ 또는 ‘安哲秀 大統領-문재인 總理’ 같은 그림을 그리는 것이 可能하기 때문이다. 安 前 代表에게는 제3당 出身 大權走者라는 致命的 缺陷이 있다. 設令 大統領選擧(大選)에서 勝利하더라도 第3黨으로는 아무것도 할 수 없다. 結局 大選 前 野圈候補 統合을 하거나 大選 直後 聯政 方案을 내놓아야 한다. 그런 點에서 二元執政府制 改憲에 關心을 가질 수밖에 없을 것이다.

最近 새누리당 內에서는 김무성-劉承旼 連帶에 關心이 높아지고 있다. 親朴系가 반기문 大統領 만들기에 나선 狀況에서 非朴(非朴槿惠)啓가 기댈 事實上 唯一한 對案일 수 있기 때문이다. ‘劉承旼 大統領-김무성 總理’라는 構圖가 그것이다. 勿論 ‘김무성 大統領-劉承旼 總理’ 構圖도 可能하다. 유승민 議員의 國政哲學과 김무성 前 代表의 組織力을 結合한다면 ‘반기문 大統領-親朴系 總理’ 構圖를 깰 수 있으리란 期待를 反映한 시나리오다. 當然히 金 前 代表도, 劉 議員도 反對할 理由가 없다. 參考로 金 前 代表는 이미 오스트리아式 二元執政府制를 選好한다고 했고, 劉 議員은 最近 한 地域 言論과 인터뷰에서 4年 重任 大統領制를 選好한다고 말했다.

二元執政府制 vs 正副統領制

改憲 提案 權限은 없다지만, 그렇다고 國民의 뜻이 重要치 않은 것은 아니다. 輿論調査 專門機關 韓國갤럽이 6月 24日 發表한 輿論調査에 따르면 改憲이 必要하다는 意見이 46%, 必要 없다는 意見이 34%로 나타났다. 輿論調査 專門機關 리얼미터가 6月 16日 發表한 輿論調査에서도 改憲에 對해 33.7%가 매우 共感, 36.1%가 共感하는 便이라고 應答했다. 改憲 方向과 關聯해 大統領 任期에 對한 한국갤럽의 質問에는 ‘4年 重任制’ 選好가 55%로 ‘現行 5年 單任制’ 選好 38%를 크게 앞선 것으로 나타났다. 權力構造의 境遇에도 ‘現行 大統領 中心制’ 選好는 29%, ‘分權型 大統領制’ 選好는 49%로 나타났다. 리얼미터 調査에서는 改憲 方向과 關聯해 應答者의 41%가?? ‘4年 重任 大統領制’, 19.8%가 ‘分權型 大統領制’, 12.8%가 ‘議員內閣制’를 選好하는 것으로 나타났다. 4年 重任 大統領制와 分權型 大統領制, 곧 二元執政府制는 相衝하는 것이 아니다. 그런 點에서 리얼미터 設問紙 構成에 問題가 없지 않다. 따라서 韓國갤럽 輿論調査가 더 正確하게 물었다고 봐야 한다. 結論은 ①國民은 改憲을 願한다. ②5年 單任보다 4年 重任을 願한다. ③大統領中心制보다 二元執政府制를 願한다로 整理할 수 있을 것이다.

4年 重任 二元執政府制가 比較的 有力한 代案 또는 合意案으로 擧論되는 가운데, 最近 새누리당 全黨大會 出馬를 宣言한 이정현 議員은 4年 重任 正副統領制를 支持한다고 宣言했다. 美國 大統領制가 바로?? 4年 重任 正副統領制다. 事實 이 方案은 김무성 前 代表도 2012年 무렵 主張했던 바다. 當時 김태호 議員도 같은 主張을 했다.

4年 重任 正副統領制는 金炯旿 前 國會議長이 18代 國會 在任 時節 만들었던 國會議長 諮問機構 憲法硏究諮問委員會가 내놓은 두 가지 代案 가운데 하나이기도 했다. 2009年 9月 憲法硏究諮問委員會는 二元執政府制와 4年 重任 正副統領制를 權力構造 改編 代案으로 提示하면서 이 가운데 하나를 選擇해야 한다는 內容의 最終報告書를 提出했다. 當時 委員長이 바로 김종인 代表였다는 點이 흥미롭다. 金 代表는 最近 內閣制 改憲에 全力을 다하겠다고 말하고 다닌다. 內閣制 改憲 카드를 꺼내 結局 折衷案으로 二元執政府制를 貫徹하려는 意圖가 아닐까 한다.

4年 重任 二元執政府制와 4年 重任 正副統領制 가운데 國民은 어떤 方案을 選好할까. 리서치 專門機關 한백리서치硏究所가 2010年 10月 實施한 輿論調査에 따르면 二元執政府制 27.0%, 4年 重任 正副統領制 24.9%, 現行 5年 單任 大統領制 22.2%로 나타났다. 國民은 大統領의 過度한 權力을 나누는 데 關心이 더 큰 것으로 보인다.

大統領 變數, 主要 大權走者 變數, 國民輿論 變數 等 三合이 어우러져야 改憲이 可能하다. 그런 點에서 改憲 最適期가 到來한 것은 分明하다. 時限도 事實上 定해져 있다. 來年 上半期다. 그때를 넘기면 언제 다시 機會가 올지 不透明하다. 한番 動力을 喪失하면 꽤 오랫동안 再論이 不可能할 것이기 때문이다. ?