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公企業 (公企業)이란 中央政府 또는 地方政府 가 出資하였거나 거의 大部分의 持分을 所有하는 企業 을 말한다. 卽 公企業은 中央政府나 地方政府가 遂行하는 事業 가운데 企業的인 性格의 것을 遂行하는 機關이라고 할 수 있다. 이 企業的인 性格이란 政府 가 物品, 또는 그 서비스를 國民(空中)에게 提供할 때에 그 代價(對價)를 받아들이는 境遇를 가리킨다. 이것은 넓은 意味에서 一般 行政的인 事業과는 區分되고 있다.

이 公企業의 槪念에 對해서는 이른바 所有 主體說(所有主體說)과 支配 主體說(支配主體說)李 對立하고 있다. 前者는 國家 또는 地方 自治 團體가 ‘所有’하는 企業으로 限定(全額出資)하고 있고 사인(私人)의 出資(出資)가 介在된 境遇(工事 混合 企業)는 除外한다. 後者는 國家 또는 地方 自治 團體가 ‘所有’보다는 ‘支配의 主體’인 企業을 가리켜 公企業이라 하는데, 國家나 地方 自治 團體의 全額 出資의 境遇는 勿論 私人의 出資와 支配의 關與(工事 混合)가 있는 때에도 國家 및 地方 自治 團體에 依한 支配가 決定的이고 繼續的이면 公企業의 範圍에 든다고 主張하고 있다. 大韓民國 에서는 株式會社 의 形態를 지닌 境遇도 公企業으로 여기는 業體가 存在하기 때문에 所有 主體說보다는 支配 主體說을 따르고 있는 셈이다.

公企業은 線·後進國을 莫論하고 그 重要性이 漸增하고 있다. 第2次 世界 大戰 後에 英國 및 프랑스 에서는 大規模的인 國有化 政策(國有化政策)의 實現으로 公企業이 激增했고, 이탈리아 亦是 1930年代 에 들어서면서 私企業(私企業)의 倒産(倒産)에 對處코자 公企業化 政策에 拍車를 加하게 된 것이다. 또한 短時日 內에 飛躍的인 經濟成長을 꾀하려는 後進卷(後進圈)에서도 資本 育成의 不振 等의 理由로 꽤나 넓은 範圍에 걸쳐 公企業化가 이루어짐을 본다. 프리드먼(W. Friedman) 敎授는 各國의 公企業 發達을 (1) 民間 資本의 不足, (2) 國防相 및 戰略上의 考慮, (3) 獨占的 서비스의 必要, (4) 政治的 信念에 그 背景을 찾고 있다.

公企業의 槪念 [ 編輯 ]

公企業의 槪念을 크게 나누면 (1) 公益 企業(公益企業 : public utility), (2) 工事(公社 : public corporation, government corporation), (3) 公共 企業體(公共企業體), (4) 公營 企業(公營企業)이다.

公益企業 [ 編輯 ]

電氣 ·水道·가스·道路· 鐵道 等의 그 提供되는 서비스가 空中(公衆)의 日常生活에 必要不可缺한 事業으로, 그 事業의 不振 또는 中斷이 公衆의 生活에 크게 不便을 주는 獨占性(獨占性)이 높은 事業에 從事하는 企業을 公益 企業이라고 한다. 그러나 이는 事業 性格의 空中性이 重視되며, 公益 企業이 곧 公企業은 아니다. 美國을 비롯한 西方 各國에서는 民營(民營)의 公益 企業이 적지 않다.

要約하면 公益 企業이란 어디까지나 事業 種類의 하나일 뿐 公企業과는 全혀 다른 平面 槪念(平面槪念)이다. 따라서 公益 企業은 公企業인 公益 企業과 民營 公益 企業으로 區分된다.

工事 [ 編輯 ]

公社는 公企業의 하나의 形態이며, 이는 公企業이라는 넓은 槪念 속에 包含된다. 따라서 槪念上 政府 部處의 形態를 지닌 公企業, 株式會社의 形態를 지닌 公企業, 工事形態를 지닌 公企業으로 分類된다.

公共企業體 [ 編輯 ]

日本 의 境遇 工事와 公共 企業體를 同義語 로 보는 傾向이 짙다(占部 敎授 等). 卽 日本의 ‘公共 企業體 等 勞動關係法’은 大韓民國에서의 工事를 公共 企業體로 規定하고 있다. 同法에서는 國有 鐵道 (國有鐵道)·電信電話 工事(電信電話公社)·專賣 工事(專賣公社)를 公共 企業體로 明示(明示)하고 있는 것이다.

公營企業 [ 編輯 ]

公企業을 가리켜 公營 企業이라고 하는 傾向도 있으나, 이는 公企業으로 부르는 것이 妥當하다. 또 大韓民國에서 말하는 地方 公企業을 日本에서는 實定法 (實定法)에서도 公營 企業 또는 地方 公營 企業이라고 하나, 이 亦是 地方 公企業으로 부르는 것이 옳다고 본다.

公企業의 分類 [ 編輯 ]

公企業의 分類는 그 觀點에 따라 各樣各色임을 알 수가 있다. 그러나 大體로 이를 事業의 種類에 따라 (1) 公益事業, (2) 金融 및 保險 , (3) 多目的 開發事業, (4) 旣存 期間産業(旣存基幹産業), (5) 新産業(新産業), (6) 文化 活動으로 나누고, 그 形態에 따라 ① 政府 部處 形態의 公企業(政府 企業), ② 株式會社 形態의 公企業, ③ 公社로 分類한 다음, 그 出資 區分(出資區分)에 따라 國家 公企業과 地方 公企業으로 나눈다.

事業 分類別 公企業 [ 編輯 ]

事業 分類別로 윌리엄 로브슨 (William A. Robson) 敎授의 分類에 따르면 다음과 같다.

公益事業 [ 編輯 ]

公益事業은 그 槪念을 前述한 바 있었으나, 첫째 그 서비스가 公衆의 日常生活에 必要不可缺한 것이므로 國家나 地方 自治 團體가 規制 또는 所有·經營을 요하는 것이어야 하며, 둘째 그것이 獨占的인 性格을 지니는 事業이어야 한다. 公益事業은 美國 의 境遇를 除外하고는 大多數 國家가 이를 公企業化하고 있다.

卽, 英美(英美) 두 나라는 例外이나 50餘 個國 鐵道는 이미 第2次 世界 大戰 前부터 國有化되었으며, 이탈리아· 獨逸 · 스위스 等은 19世紀 末에 鐵道의 公企業化를 斷行한 바 있다. 英國 亦是 第2次 世界 大戰 後에는 鐵道를 國有化시켰다.

美國의 境遇에도 運輸 事業을 詩映畫(市營化)하고 있음을 본다. 前身·電話事業 亦是 거의 大部分의 나라에서 國營化시켰는가 하면, 上水道(上水道) 事業에 이르러서는 美國조차도 公企業化한 都市가 적지 않고, 發展·送配電(送配電)·가스의 供給 亦是 公企業化한 都市가 相當數에 達한다.

金融 및 保險 [ 編輯 ]

中央銀行의 國有化는 이미 常識에 屬한다. 特殊 銀行 亦是 公企業化하고 있는 나라가 많으며 美國에서도 農地 銀行(農地銀行 : Farm Land Bank)·聯邦 中企 銀行(聯邦中期銀行 : Federal Intermediate Credit Bank) 및 生産金融 公社(生産金融公社) 等 特殊 銀行이 公企業化되어 있다.

나라에 따라서는 市中 銀行 亦是 公企業化하고 있는 例가 있다. 프랑스의 4大 市中 銀行, 이탈리아의 3代 市中 銀行이 그것이다. 政府機關인 預金保險公社 가 大株主인 大韓民國의 우리銀行 도 이 範疇에 屬한다.

保險業 亦是 프랑스에서는 保險料 總所得의 35%를 차지하는 35個의 保險 會社가 公企業化되어 있다. 뉴질랜드 는 政府가 生命 保險 會社를 運營하고 있으며. 美國에서는 聯邦 穀物 保險 公社(聯邦穀物保險公社 : Federal Crop Insurance Corporation)를 비롯한 많은 國營 保險業體가 있다.

大韓民國의 境遇, 保險業은 私企業 形態를 取하지만 公益의 保護를 目的으로 主務部署인 國務總理 의 監督下에 金融委員會 를 設置하여 强力한 統制·調整力을 行使하고 있다.

多目的 開發事業 [ 編輯 ]

美國의 境遇, 가장 널리 알려진 테네시 峽谷 開發事業國 (峽谷開發事業局, Tennessee Valley Authority, TVA)이 있다. 이것은 1933年 프랭클린 루스벨트 大統領의 뉴딜 政策 의 一環으로 設立된 것인데, 7個州에 걸쳐 그 事業網이 펼쳐 있고, 400萬 平方마일의 光大한 地域에서 洪水 防止· 河川 및 水雲 改善(水運改善), 營農의 現代化, 土壤(土壤) 및 鑛物 資源의 保存, 治山治水·動力 開發 等 여러 가지 目的 아래 意欲的인 事業을 벌였다.

TVA는 豫想 外로 成功을 거두어 여러 나라가 이를 模倣( 印度 · 오스트레일리아 · 파키스탄 · 터키 · 이스라엘 ·프랑스 等)하여 河川·流域 開發 事業을 實踐에 옮겼거나 計劃 中에 있다. 大韓民國에서도 錦江流域(錦江流域) 等 5大江(五大江) 流域 開發事業을 國際 協力下에 推進·完了하였다.

이와는 若干 다른 性格의 것으로 1977年 ‘파나마 運河 條約’ 締結 以前까지 파나마 運河 의 管理·運營을 맡고 있었던 파나마 運河 會社는 100% 美國 政府가 出資했었는데, 파나마 運河 地帶에서 企業的인 各種 事業을 벌였다. 그런가 하면 州政府(州政府) 레벨에서 運營하는 뉴욕 港灣國(New York Port Authority)과 시카고 運輸局(Chicago Metropolitan Transit Authority)의 存在도 多目的 開發事業의 하나로서 異色的이다.

새 都市의 建設을 擔當하는 英國의 開發 公社도 色다른 多目的 開發事業이며, 또한 有名한 植民地 開發 公社(Colonial Develo­pment Corporation)도 특수한 範疇에 屬한다.

旣存 期間事業 [ 編輯 ]

本來는 私企業으로 出發했으나 後에 國有化 政策에 따라 公企業化된 各種 産業을 包含하는데, 英國·프랑스·이탈리아 等에서 國有化된 石炭·鐵鋼· 石油 精製(石油精製) 等이 그 例이다.

新産業 [ 編輯 ]

後進國의 境遇, 公企業의 生成 要因은 ‘民間 資本의 不足’에서 찾을 수 있을 뿐 아니라 루이스(Lewis)가 말하는 ‘開拓的 機能(開拓的機能 : pioneering function)’에서도 찾을 수가 있다. 先進國과는 달리 後進國에서는 經驗이 豐富한 企業家가 적다. 따라서 將次 收益性이 높은 企業임에도 民間 企業家들은 經驗이 없고 危險 負擔率이 커서 事業의 뚜렷한 展望을 세우지 못해 손을 대지 못하는 例가 많으므로 政府가 그 分野를 直接 開拓하게 된다. 後進國의 새로운 産業이 거의 公企業에 依해 비롯되는 까닭이 바로 그것이다.

日本은 當初에 政府가 公企業을 통해 期間事業을 일으키고, 適切한 時期에 가서 이를 民營化시킴으로써 그 飛躍的인 經濟成長을 이룩했던 것이다. 海運·朝鮮·鑛業·紡織· 시멘트 · 有利 ·製紙 等이 그러했다.

大韓民國의 境遇 大韓民國綜合化學·大韓民國石油試錐 等이 그 代表的인 例에 屬한다.

文化 活動 [ 編輯 ]

放送· 텔레비전 및 其他 弘報·文化 活動이 이에 屬한다. 英國의 放送公社(BBC)가 이 範疇에 드는데, 大韓民國의 境遇에는 예전에 한국방송공사 를 筆頭로 公營 放送 體制를 取하였으므로 典型的인 事例에 屬한다.

公企業의 經營 形態 [ 編輯 ]

公企業의 經營 形態는 여러 가지로 나눌 수 있겠지만, 公企業의 分類에서 言及했듯이 政府 部處의 形態를 지닌 公企業, 株式會社 形態의 公企業, 그리고 工事(公社)의 3가지 形態로 나누어 생각할 수가 있다.

政府 部處 形態를 지닌 公企業 [ 編輯 ]

이 形態의 公企業은 大韓民國의 實定法에서 政府 企業이라고 부르고 있고, 이는 線·後進國을 통해 公企業이 取하는 가장 傳統的인 패턴이다. 大韓民國의 區 鐵道廳 (現 韓國鐵道公社 · 國家鐵道公團 )· 郵政事業本部 · 調達廳 等이 純粹한 形態의 政府 企業(國營 企業)이다. 따라서 이에 從事하는 職員은 基本的으로 公務員이고, 그 職場은 通稱 現業 官廳(現業官廳)이 된다.

이는 가장 傳統的인 經營 形態로서 다음과 같은 特性을 지닌다. 첫째 政治上의 制約을 받는다. 政府 企業은 國務 委員 또는 政府 委員을 長(長)으로 하는 政府의 部處·靑의 形態로 運營되므로 最高 責任者의 交替(交替)가 잦고, 따라서 經營 政策의 一貫性과 繼續性을 期待하기 어렵다. 둘째 行政上 制約이 따른다. 흔히 過渡的(過渡的)이고 中央 集權的인 管理에 依해 個人的 創意性이 鈍化되며, 能率的이며 彈力性 있는 經營이 沮害된다. 셋째 人事上(人事上) 制約을 받는다. 卽 政府 企業의 職員은 公務員인 까닭에 그 任用·昇進·補修 等은 一般 公務員과 다를 바가 없다. 넷째 財政上(財政上) 制約이 따른다. 政府 企業은 어느 나라를 莫論하고 每年 國會의 議決을 얻어 確定된 豫算 아래 運營되며, 그 收入의 一部 或은 全額이 國庫(國庫)로 納入, 或은 一般 豫算으로 轉入(轉入)된다.

大韓民國의 境遇 政府 企業은 特別 會計를 마련하고 ‘企業 豫算 會計法’의 制定으로 企業性(企業性)은 높아진 것이 事實이나, 豫算의 利用(移用)·流用(流用) 等에 制限이 있으므로 市場 變動(市場變動)에 對應하는 伸縮性 있는 財務 活動(財務活動)이 어렵다.

株式會社 形態의 公企業 [ 編輯 ]

商法에 依해 設立된 株式會社로서 政府가 그 株式 全部 또는 一部를 所有하는 境遇인데, 大韓民國에서는 大部分 大株主(大株主)로서의 政府의 權限이 强化되어 있고 商法의 一部 規定의 適用이 排除된다.

大韓民國의 境遇에는 實定法上 政府 投資 機關과 政府 再投資 機關으로 나뉘는데, 前者는 政府가 納入 資本金의 5割 以上을 出資한 企業體로 工事의 形態가 一般的이다. 後者의 境遇는 政府가 一定 持分을 所有하고 있는 公益 善導 事業體인데 任員人事權 等 政府의 監督權이 强하다.

工事 [ 編輯 ]

工事(公社)는 美·英·프랑스 等 國家에서 發達된 制度인데, 이는 市場 經濟 原則(民主性)과 能率注意(能率性)라는 2代 原則의 折衷案으로 생겨난 것이라 할 수 있다. 卽 政府 企業의 官僚制化와 株式會社型의 複雜性을 避해서 運營의 獨創性 乃至 自主性을 살리고 公共性과 企業性을 조화시키는 데 目的이 있다. 그 特徵은 다음과 같다.

• 特別法에 依하여 設置된다. 따라서 商法의 適用이 排除되므로 公使의 運營은 ‘政府 投資機關 管理 基本法’에 따라 이루어진다.
• 全額 政府 投資機關이다. 따라서 株式과 株主가 없다.
• 政府가 運營의 最終的 責任을 진다.
• 政府가 임명하는 任員이 會社를 運營한다.
• 獨立된 法人格을 갖는다.
• 一般 行政 機關에 適用되는 豫算 會計에 關한 法令의 適用을 받지 않으며, 獨立 採算 制度에 따라 運營된다.
• 職員은 公務員이 아니다.
• 政策決定機關으로 理事會가 있으며 執行機關은 社長이다.

大韓民國의 境遇 2007年 廢止된 ‘政府 投資 機關 管理 基本法’의 適用을 받던 企業으로, 政府가 納入 資本金의 5割 以上을 出資한 企業體로 大部分 特別法에 根據하여 設立·運營되고 있다. 獨立 採算制·企業·會計 原則·自律的 運營 原則에 따르지만, 經濟企劃院長官·主務部署 長官(投資 機關의 事務를 主管하는 中央 行政 機關)·監査院의 監督을 받으며, 任員은 年限制로 政府가 人事權을 行使한다. 職員은 公務員이 아니나 兼職 一部 制限 等 身分上 一部 制限을 받는다. 1989年 1月 當時 公使의 數는 17個였다.

市場型 公企業 [ 編輯 ]

市場型 公企業은 政府投資機關管理基本法에 依해 資産 規模가 2兆원 以上이고, 總 輸入額中 自體 輸入額이 85% 以上인 公企業을 말한다. ^[1] 大韓民國에는 韓國가스公社 , 韓國石油公社 , 韓國電力公社 , 한국지역난방공사 , 仁川國際空港公社 , 韓國空港公社 , 釜山港灣公社 , 仁川港灣公社 가 市場型 公企業에 屬한다. ^[2]

單獨制와 合議制 [ 編輯 ]

公企業의 經營 機能이 單一人(單一人)에 歸屬하느냐 않느냐에 따라 單獨制와 合議制로 區分한다. 政府 部處의 形態를 지닌 公企業은 흔히 單獨制를 採擇하고 있다. 日本의 專賣 公社는 總裁 밑에 補佐 機關으로서 副總裁와 理事를 두고 있으며, ‘專賣事業審議會’가 大藏省(大藏省) 內에 諮問 機關으로 設置되어 있다. 그러나 이 亦是 副總裁나 諮問 機關은 意思決定 機關이 아니므로 總裁 單獨制의 經營 形態인 것이다.

獨任制(獨任制, 單獨制)와 合議制는 國家別로 差異가 있는데 大部分의 西歐 國家는 後者를 取하고 있다. 大韓民國은 ‘政府 投資 機關 管理 基本法’에 依하면 政府 投資 機關의 任員은 理事長·社長을 包含한 理事와 監査로 하며 任命制인데, 社長이 投資 機關을 代表하고 投資 機關의 業務를 總括하며 經營成果에 對하여 責任을 진다고 規定되어 있으므로 獨任制를 取하고 있다. 李社長은 理事長과 社長, 囚人의 理事로 構成되는 審議·議決機關인 理事會의 議長이 된다.

合議制 [ 編輯 ]

合議制는 最高意思 決定 機關인 理事會 或은 管理委員會가 設置되어 各 理事 또는 委員은 平等한 權限과 責任을 지며, 一切의 政策決定은 民主主義 多數決 原則에 따라 決定한다. 영미系 各國에서 흔히 볼 수 있는 公企業의 運營形態이다.

TVA의 그것은 理事長 1人과 2名의 理事로 構成된 理事會이다. 理事長과 理事는 相互 平等한 權限과 責任을 지며 多數決에 依해 그 決意는 이루어진다. 表에서 보는 바와 같이 英國의 公企業 亦是 거의 이러한 合議制를 取한다. 프랑스는 公企業의 經營을 原則的으로 合議制로 統一하고 있다. 國有 鐵道(SNCF)는 經營 政策 決定 機關인 管理委員會(委員 20名)가 있어서 이들이 旅客 및 貨物의 運賃·財政人事를 다루며, 其他 一切의 主要 業務를 議決·管掌한다.

타이(泰國)에서도 合議制로 經營·運營되는 公企業이 많다. 타이 의 國有 鐵道法은 ‘鐵道委員會’ 設置 및 그 權限과 職務를 國有 鐵道의 事業全般에 걸쳐 管理하는 데 있다고 明示하고 있고, 電話 工事 및 硝子工事(硝子公社) 亦是 위원貨制度로 運營되는 合議制 經營方式을 取하고 있다.

構成別 公企業別	理事長	이 社	※BBC 방송공사 ※BOAC 海外航空工事 ※BEA 英國航空
石炭靑	1	8∼11
BBC	1	8
BOAC	1	5∼11
BEA	1	5∼11

公企業의 經營政策 [ 編輯 ]

公企業 運營에서 根本 問題의 하나는 經營의 自主性 確保에 있다. 이 自主性이란 (1) 政治上의 自主性, (2) 行政上 自主性, (3) 財政 및 人事面의 自主性을 가리키는데, 特히 財政의 自主性이 가장 根本的인 것은 두말할 나위도 없다. 獨立 採算制(獨立採算制 : financial autonomy or self-contained finance)란 이 財政上의 自主性, 卽 國家才情 依存으로부터의 탈각(脫却)을 뜻한다.

獨立 採算制는 (1) 수지適合(收支適合)의 原則, (2) 資本의 自己 調達(自己調達), (3) 利益의 自己處分(自己處分)李 따라야만 비로소 可能하다. 卽 企業의 所要經費가 自體 輸入에 依해 充當되어야 한다는 것이 그 첫째 條件이다. 그래야만 비로소 適正한 價格 料金이 決定된다. 이 原則은 同時에 價格·料金決定의 政策 原理를 形成한다. 英國의 公企業은 그 國有化法에 따라 自體에 依한 收支 均衡이 要求되어 있고, 美國의 TVA의 境遇도 電力事業의 料金決定에는 수지的合意 原則이 認定되어 있다. 大韓民國의 ‘政府 投資 機關 管理 基本法’도 이와 같은 趣旨를 밝히고 있다. 다음 資本의 自己 調達은 公企業의 境遇 長期 資本이나 追加 資本은 債券 發行으로써 投資市場(投資市場)으로부터 自體調達하고, 그 元利金을 各 年度의 營業收入에서 償還해가는 方式을 가리킨다. 英國의 運輸債券·電氣債券·가스債券은 主務長官과 財務性(財務省)의 承認 아래 發行된다. 이 境遇 財務省은 支給保證(支給保證)을 하는 것이 通例로 되어 있다.

大韓民國 亦是 企業豫算會計法이 政府 企業의 債券 發行을 許容(國債·資金借入 따위)하고 있고, 政府 投資 機關의 境遇는 社債(社債) 發行으로 資金調達이 認定되기도 한다. 끝으로 利益金의 自己處分이란 收益金을 國庫에 넣지 않고 自體 目的을 위해 自主的으로 處分하는 原則을 말한다. 財政上의 自主性이 認定되지 않는 政府 部處 形態의 公企業의 境遇는 企業의 缺損을 國庫負擔으로 하는 代身 그 收益은 全額 國庫에 納付된다.

公企業의 料金政策 [ 編輯 ]

公企業의 料金 政策은 大體로 (1) 完全 競爭型 産業, (2) 寡占型(寡占形) 産業, (3) 自然 獨占型 産業, (4) 開發型 産業, (5) 辭讓型(斜陽型) 産業으로 나눌 수가 있는데 그 中 (1), (2)의 型을 살펴본다.

完全競爭型 産業 [ 編輯 ]

同一産業에 絶對多數 企業이 存在하고, 平均 코스트 曲線이 U字形이어서 需要의 價格彈力性(價格彈力性)이 큰 産業의 境遇이다. 이러한 産業에서 公企業과 私企業이 竝存하는 境遇 또는 모든 企業이 公企業인 境遇는 公企業의 價格決定基準이 私企業의 그것과 다를 必要가 없다. 競爭에 依해 自動的으로 定해지는 價格이 經濟能率上 바람직하며 公共性 要請에도 合致된다고 하겠다.

寡占型 産業 [ 編輯 ]

少數의 獨占力을 지니는 企業으로 構成되는 寡占型 産業에 公企業이 存在하는 境遇인데, 이러한 種類의 産業이 全的으로 私企業으로 構成될 때는 企業 間의 協定 乃至는 默契의 諒解에 依해 價格競爭이 一部 制限되며, 價格指導制 等이 採擇되는 境遇가 많다. 프랑스 自動車 産業의 ‘壘노’를 爲始해서 유럽에서는 公企業이 寡占的 産業 內에 存在하는 例가 적지 않다. 이러한 産業에서의 公企業의 價格政策은(1) 産出量을 平均코스트의 最低水準이 되는 點까지 增大시키고, (2) 限界코스트=平均코스트에 가장 가깝도록 價格을 定한다.

같이 보기 [ 編輯 ]

• 企業
• 法人
• 市場型 公企業
• 準市場型 公企業
• 準政府機關
• 其他公共機關
• 國營 航空社

各州 [ 編輯 ]