歷代 大統領은 大選 前 ‘改憲’을 約束하고도 大統領에 當選된 後에는 이를 外面했다. 改憲 問題가 擡頭되면 政局의 모든 이슈를 빨아들이는 블랙홀이 될 것이라고 憂慮했기 때문이다. 只今까지 政府는 改憲 必要性은 認定하면서도 改憲 論議 自體를 禁忌視했다. 그러나 文在寅 大統領 時代에는 改憲이 더는 禁忌語가 아니다. 오히려 改憲의 當爲論에 힘이 실렸다. 文 大統領이 就任하자마자 直接 改憲 必要性을 力說했기 때문이다.
“來年 6月 반드시 改憲하겠다”
文 大統領은 就任 아흐레 만인 5月 19日 與野 院內代表를 靑瓦臺로 招請해 가진 午餐자리에서 “來年 6月 반드시 改憲하겠다”고 말했다. 그러면서 “(나는) 스스로의 말에 많은 强迫觀念을 가진 사람”이라고도 했다. 改憲 意志를 披瀝하는 데 그치지 않고 ‘꼭 改憲하겠다’는 다짐을 ‘스스로의 말에 强迫을 가진 사람’이라고 에둘러 表現한 것이다.
政治權에서는 大統領이 直接 改憲 意思를 밝힌 데 對해 與野 할 것 없이 歡迎의 뜻을 내비쳤다. 1987年 6·29 宣言으로 大統領 直選制를 뼈대로 한 改憲案이 通過된 以後 한 世代가 지났고, 그동안 우리 社會가 많은 變化를 겪으면서 國民의 삶과 認識도 바뀌었지만 憲法이 이를 充分히 反映하지 못하고 있다는 問題意識을 與野 政治權이 共有하고 있기 때문이다. 그래서 來年 6月 全國同時地方選擧(地方選擧) 때 改憲 可能性이 그 어느 때보다 높다.
그런데 몇 가지 걸리는 대목이 없지 않다. 文 大統領이 ‘來年 6月 改憲’을 强調하며 “基本權 强化, 地方分權 江華 쪽은 크게 問題없이 合意할 수 있으니 먼저 잘 만들어 推進했으면 좋겠다”면서 “하지만 權力과 選擧區制는 맞물려 가는데 只今 같은 地域構圖로 가서 되겠나. 選擧制度(整備)가 같이 가야 하지 않겠느냐”고 言及했기 때문. 大統領의 ‘改憲 推進 意志’ 속에 ‘選擧區制 改編’이 必要條件처럼 따라붙어 있는 것이다.
現行 小選擧區制에서는 該當 地域區에서 最多 得票한 사람만 選出되다 보니 車得票로 落選한 候補者의 票가 無效가 되는 이른바 辭表(死票)가 發生하는 問題點이 있다. 더욱이 特定 地域에서 特定 政黨 候補가 싹쓸이하다시피 하는 票 쏠림현상도 痼疾的 問題로 指摘돼왔다. 이 같은 問題點을 改憲과 同時에 解消할 수 있는 選擧區制 改編을 文 大統領이 注文하고 나선 것이다.
더욱이 이番 改憲 過程에서는 帝王的 大統領制의 弊害를 줄이고자 權力構造가 바뀔 蓋然性도 크다. 이 때문에 改憲 以後 構成될 새로운 權力構造에 맞춰 議會 構成에도 變化가 있어야 한다는 輿論이 적잖다.
選擧區制 改編에 對한 文 大統領의 注文은 곧 現實이 됐다. 國會가 ‘改憲特委’ 活動 時限을 年末까지로 延長하는 同時에 選擧救濟 改編 等 選擧制度를 論議할 政治改革特別委員會(정개特委)를 別途로 構成한 것. 앞으로 國會에서 改憲 論議는 選擧區制 改編과 맞물려 이뤄질 것으로 보인다.
地方分權 위해 國會 兩院制 導入?
1月부터 本格的인 活動에 들어간 國會 改憲特委는 效率的인 論議를 위해 2個 小委員會(所謂)로 나뉘어 運營돼왔다. 第1 小委는 基本權, 地方分權, 經濟·財政 分野를 擔當하고 第2 小委는 政府形態와 正當·選擧, 司法府 分野를 다룬다. 小委는 諮問委員會 側에 諮問을 求하고 隨時로 答辯도 주고받으며 改憲 爭點을 審査하고 있다.
第1 所謂 地方分權 分科, 第2 所謂 政府形態 分課는 國民을 代表하는 下院과 地域을 代表하는 上院의 兩院制 國會 導入 必要性에 事實上 意見 一致를 본 것으로 알려졌다. 卽 地方分權的 國政運營을 위해 地域代表型 上院 設置가 必要하다는 意見에 제1, 2小委가 모두 同意한 것이다.
兩院制 導入은 지난 大選 때 自由韓國當 洪準杓 大選候補가 내세운 公約이기도 하다. 洪 前 候補는 4月 12日 ‘2017 韓國포럼’에 參席해 “國會를 上·下 兩院制로 바꾸고, 國會議員 數도 折半으로 줄이겠다”고 밝혔다. 그는 “統一 時代에 對備해 現行 團員제인 國會를 兩院制로 바꾸고 現行 300名인 國會議員 정수도 上院 50名, 下院 100名 等 150名 程度로 해야 한다”고 主張했다.
國會 改憲特委 諮問委員 報告 內容에 따르면 兩院制를 導入하더라도 下院議員 數는 200名 以上으로 하되, 上院議員은 50名을 넘지 않도록 해 現在 國會議員 定數 300名 水準을 維持하는 것이 現實的이라는 意見이 나왔다.
特히 其他 諮問委員 意見에서는 國會議員 定數 擴大를 前提로 한 選擧制度의 變化 必要性이 提起되기도 했다. 卽 獨逸式 聯動型 比例代表制를 導入하려면 國會議員 定數 擴大가 不可避하다는 論理다. 聯動型 比例代表制는 政黨 得票率에 따라 各 政黨의 總 議席數를 먼저 定한 뒤, 地域區 當選人 數를 뺀 議席을 比例代表議員으로 채우는 方式이다. 이는 辭表를 最少化해 政黨 得票率과 議席數 間 不比例를 줄일 수 있다는 長點을 갖는다.
그런데 問題는 政黨 得票率과 議席數 間 比例性을 높이려면 地域區와 比例代表議員의 隔差를 最少化해야 한다는 點이다. 現行처럼 地域區 臺 比例代表 議席數를 253 代 47로 維持하면 政黨 得票率에 따라 比例代表 議席을 채우더라도 限界가 뚜렷하기 때문이다. 따라서 國會 改憲特委에 報告된 기타 諮問委員 意見 中에는 地域區 議席數를 230個 以上으로 하고 地域區 臺 比例代表 比率을 2 對 1로 하면 下院 議席數가 最小 350名 以上이 돼야 한다는 主張이 나왔다.
여기에 上院도 設置해야 하기 때문에 全體 議席數는 400名을 넘게 된다. 名分은 地方分權인데, 結果는 議席數 增加로 歸結되고 만 셈이다. 이 같은 兩院制 導入에 對해 國會에서는 “論議 中인 事案”이라는 態度다. 改憲特委 論議 過程에 外部 專門家로 參與한 一部 人士는 兩院制 導入에 否定的인 意見을 밝힌 것으로 알려졌다.
뜨거운 감자, 權力構造 改編
現在 國會 改憲特委는 帝王的 大統領制로 象徵되는 中央集權制의 肥效率을 除去하고자 權力構造 改編과 地方分權에 焦點을 맞추고 있다. 이 가운데 現行 5年 單任 大統領制를 어떻게 바꾸느냐가 權力構造 改編의 核心이다. 國會 改憲特委에서는 二元執政府制 性格의 分權型 大統領制와 議會의 牽制圈을 大幅 强化한 4年 重任 大統領制, 그리고 議員內閣制的 要素가 큰 國務總理 中心의 分權型 等 세 가지 案을 놓고 論議를 進行하고 있다.
分權型 改憲 方案에 對해서는 大統領과 總理의 權限 基準을 어떻게 具體化할 것이냐의 問題가 擡頭돼 있다. 또 4年 重任 大統領制에 對해서는 議會가 行政府 執行權을 牽制하려면 高位公務員 認准權限을 强化하고, 現在 政府 所屬으로 돼 있는 監査院을 國會로 移管하는 것이 必要하다는 主張이 나온다.
國會의 한 關係者는 “權力構造 改編 問題는 選擧救濟, 地方分權과도 맞물려 있기 때문에 充分히 意見을 收斂한 뒤 時間을 갖고 最終案을 論議할 것”이라고 말했다.
6個月 가까이 活動해온 國會 改憲特委의 活動 時限은 年末까지로 延長됐다. 그러나 來年 6月 地方選擧 때 改憲 國民投票를 實施하려면 남은 時間이 그리 많지 않다는 指摘도 나온다. 國會 改憲特委에서 合意, 調整해야 할 內容이 적잖다는 點에서다. 一例로 改憲特委 草案에는 제대로 된 地方分權을 위해 各 地域의 地方法院長, 檢察廳長, 警察廳長 等 權力機關長을 該當 地域 住民이 直接 選出하는 方案까지 包含됐다. 이 같은 草案은 改憲特委 論議 過程에서 司法府 分課로 移管했다. 司法府 分課에서는 地方法院長 等 司法機關長은 直選制보다 司法評議會를 통한 人事權 行事가 더 效率的이라는 데 意見이 모아졌다.
이처럼 改憲 論議는 諮問委員會와 分科, 少尉 等 다양한 單位에서 異見을 調律하는 過程을 통해 이어지고 있다. 只今까지 洑물 터지듯 쏟아져 나온 多樣한 意見을 하나의 法條文으로 收斂, 整理해가는 過程이 課題로 남았다. 特히 文 大統領이 5·18民主化運動記念式에서 밝힌 것처럼 5·18民主化運動을 憲法 前文에 包含시킬 것인지 與否도 앞으로 國會 改憲特委에서 다뤄야 할 이슈다.
?門 大統領이 5·18民主化運動을 憲法 前文에 包含시키겠다고 言及하기 前까지 國會 改憲特委에서는 4·19革命과 6·10民主抗爭을 追加하는 水準에서 論議가 이뤄졌다.
大法院長 人事 權限 代身할 司法評議會 생기나
國會 憲法改正特別委員會는 司法官僚注意를 打破하기 위한 具體的 方案을 일찌감치 論議해왔다. 4月 18日 諮問委員會 第14次 會議에서 國會 改憲特委 第2 所謂 司法府 分課는 ‘法官의 人事를 擔當하는 司法評議會(假稱) 設置’를 論議했다. 司法評議會를 司法府 內에서 選拔하는 法官委員과 國會에서 임명토록 하는 祕法館委員으로 構成하자는 데 共感했다. 5月 2日 第18次 會議에선 이를 더 具體化했다. 司法評議會를 大法院과 憲法裁判所로부터 完全히 分離된 獨立 司法行政機構로 設置하고 法官의 任用, 懲戒 等 人事는 勿論, 豫算과 司法政策 樹立 等 司法行政 全般을 擔當케 하는 構想을 담았다. 司法評議會 議員의 任期는 6年으로 하되, 連任과 兼任을 禁止하고 委員長은 號線으로 選出하며, 大統領이 推薦하는 2人과 國會에서 推薦하는 8人, 그리고 法院이 推薦하는 6人 等 總 16人으로 構成하는 方案을 論議했다.
5月 12日 第19次 會議에서는 大法官 選出 方案도 論議했다. 現行 憲法下에서는 大法院長의 提請으로 國會 同意를 얻어 大統領이 大法官을 임명한다. 改憲案에선 司法評議會가 在籍議員 3分의 2 以上 贊成으로 選出한 者를 國會 同意를 얻어 大統領이 임명케 한 것. 이 같은 國會 改憲特委 司法府 分科 論議대로 改憲案이 通過된다면 大統領의 權限 縮小는 勿論, 大法院長 權限도 크게 萎縮될 것으로 보인다. 그 代身 國會 權限은 强化된다. 人事權이 없는 大法院長과 人事權을 行使할 司法評議會 議長 가운데 法官들이 누구 얘기에 더 神經을 곤두세울지 미뤄 斟酌할 수 있기 때문이다. 더욱이 司法評議會 構成員의 折半을 左右할 國會와 司法評議會 3分의 1을 조금 넘는 法院 사이에서 權力의 均衡錘가 어디로 向할지는 自明하다.
萬若 國會 改憲特委 第2 所謂 司法府 分科 論議대로 司法評議會가 設置된다면 法院 推薦 司法評議會 議員은 數的 劣勢로 누구를 大法官으로 만드는 것보다 누구는 大法官이 돼서는 안 된다는 ‘反對者’ 구실을 할 蓋然性이 높다.
憲法 條文에 나타난 地方自治 忽待
우리나라 憲法은 맨 앞 全文과 맨 뒤 附則을 除外하고 總 10個章 130組로 構成돼 있다. 10個 張은 具體的으로 第1章 總則, 第2章 國民의 權利와 義務, 第3章 國會, 第4章 政府, 第5章 法院, 第6章 憲法裁判所, 第7章 選擧管理, 第8章 地方自治, 第9章 經濟, 第10章 憲法改正으로 構成돼 있다.
최순실 國政壟斷 事態 때 光化門廣場에 쏟아져 나온 國民은 憲法 第1條 國民主權注意를 强調하며 大統領 彈劾과 下野를 促求했다. 憲法 第1條 1項은 ‘大韓民國은 民主共和國이다’. 2項은 ‘大韓民國의 主權은 國民에게 있고, 모든 權力은 國民으로부터 나온다’이다. 이 같은 憲法 第1條는 分權을 目標로 한 이番 憲法 改正 論議 結果에 따라 달라질 蓋然性이 있다. 第1條 3項에 ‘大韓民國은 分權型 國家를 志向한다’는 것을 明示하자는 要求가 提起됐기 때문이다.
特히 大統領 權力을 分散하는 水準을 넘어 中央政府에 몰린 權力集中 現象을 地方으로 나누기 위해 地方分權을 憲法에 宣言的으로 明文化하자는 提案도 나온 狀態다. 5月 2日 第18次 諮問委員會 會議에서는 地方分權 改憲을 위해 △地方分權 國家를 宣言하고 △도 및 市, 郡,? 自治區를 地方政府로 憲法에 規定하는 方案을 論議했다. 또한 立法權과 財政權 配分을 新設함으로써 名實相符한 地方自治가 이뤄질 수 있도록 하자는 提案이 나왔다.
現行 憲法은 第6章에서 地方自治를 明文化하고 있으나, 憲法 條文은 第117條와 第118條 單 2個 條項에 不過하다.
그에 비해 第4章 政府에서 中央政府의 權限과 役割을 仔細히 明示해놓고 있다. 第4章 第1節은 大統領으로, 第66條부터 第85條까지 20個 弔問에 걸쳐 權限과 役割을 詳細히 敍述하고 있고, 第2節 行政府는 第86條부터 第100條까지 15個 條文에서 機能과 役割을 詳細히 明示해놓았다. 卽 憲法 條項에서 우리 政府의 大統領 集中, 中央政府 集中 現象이 두드러진 것이다. 地方分權을 强化하려면 現行 憲法의 不均衡부터 바로잡아야 한다는 要求가 나오는 것도 그 때문이다.
