最近 國內에서는 空港·鐵道 等 主要 인프라의 立地 選定을 비롯해 勞動, 産業 構造調整, 國防에 이르기까지 다양한 社會的 葛藤이 發生하고 있다. 社會的 葛藤은 社會 統合을 沮害하는 것은 勿論, 이를 解消하는 데도 莫大한 費用이 든다. 안타깝게도 우리나라의 社會的 葛藤 水準은 經濟協力開發機構(OECD) 29個 會員國 가운데 7位로 先進國에 비해 越等히 높다. 世界銀行의 國家別 거버넌스 指數(Worldwide Governance Indicator·WGI)와 脂膩係數(Gini Coefficient)를 活用해 社會葛藤指數를 導出한 뒤 比較해본 結果 韓國은 2010年 基準 0.62로 OECD 會員國 平均 指數 0.51을 上廻한다. 우리나라보다 社會葛藤指數가 높은 나라는 터키, 그리스, 이탈리아, 스페인, 헝가리, 칠레 等으로 深刻한 政治 葛藤과 財政的 어려움을 겪는 곳이라 할 수 있다.
特히 憂慮되는 것은 해가 거듭될수록 社會葛藤指數가 높아질 뿐 아니라 OECD 會員國 平均 指數와 隔差가 더 벌어지고 있다는 點이다. OECD 會員國 平均 指數와 隔差는 2009年 0.10에서 2013年 0.15로 커졌다(그래프 參照).
社會葛藤은 社會的 爭點에 對해 여러 利害關係者가 서로 다른 視角에서 對立할 때 發生한다. 最近 國內에서는 階層·理念·勞使·地域·世代·公共政策 等에서 社會的 葛藤이 두드러지고 있다. 特히 政府의 公共政策 推進 過程에서 생기는 政策葛藤이 가장 深刻한 社會的 葛藤 要素로 浮刻되고 있다.
協商 아닌 ‘合意’ 이끌어내야
代表的으로 高高度미사일防禦(THAAD·사드) 體系 配置를 둘러싼 住民 葛藤을 들 수 있다. 最近 國防部는 사드 配置 地域을 旣存 慶北 星州郡 星山砲臺에서 星州郡 달마산으로 變更해 確定지었는데, 사드 配置가 國家 安保와 國民 安全을 위한 政策이라는 政府 側 說明과 달리 地域 住民은 電磁波 및 騷音으로 生活圈을 威脅받을 것을 憂慮하고 있다. 地域 住民뿐 아니라 달마산 隣近 金泉市 住民과 圓佛敎 聖地 關係者들도 이 決定에 强力하게 反撥하고 있다.
그 밖에도 過去 뜨거운 論難을 불러일으켰던 放射線 廢棄物 處理場 垈地 選定 問題(2005), 嶺南圈 新空港 建設 問題(2016) 等에 비춰볼 때 社會葛藤이 하루빨리 解消되려면 社會 構成員 全體가 葛藤 背景과 原因을 充分히 認知하고 政府의 問題 解決 過程에 많은 關心을 기울여야 한다는 것을 알 수 있다.
그러려면 먼저 政策 推進 過程에 透明性과 客觀性이 保障돼야 한다. 例를 들어 大規模 國家豫算이 投入되는 公共事業은 專門家의 充分한 評價와 調査가 바탕이 돼야 한다. 特히 政策 評價 結果를 再檢討하는 일이 없도록 政策 樹立 段階부터 제대로 된 調査가 必要하다. 그래야만 政策 推進 論議도 원활하게 이뤄질 수 있다.
그렇다면 葛藤 餘地가 多分한 社會的 問題에 逢着했을 때 政府는 어떤 方法으로 利害關係者의 合意를 導出해낼 수 있을까. 이 過程에서 가장 重要한 것이 바로 葛藤調整·意思決定機構를 통한 民主主義的 節次다. 住民과 地方自治團體, 市民團體 等 利害關係者가 直接 參與해 목소리를 낼 수 있는 制度的 裝置가 必要한 것이다. 勿論 이때 ‘反對를 위한 反對’를 외치는 것은 아무런 도움이 되지 않는다. 共同體的 意識을 바탕으로 ‘協商’이 아닌 ‘合意’를 이끌어내는 姿勢가 必要하다.
社會葛藤은 國家 經濟에도 至大한 影響을 미친다. OECD 會員國을 對象으로 分析한 結果 社會葛藤指數와 1人當 國內總生産(GDP) 增加率은 音의 相關關係를 가지는 것으로 나타났다. 卽 社會葛藤이 커질수록 1人當 GDP가 줄어드는 것이다. 特히 우리나라는 年間 約 30億 달러(藥 3兆3000億 원)가 社會的 費用으로 浪費되는 것으로 確認됐다.
이 費用 水準을 GDP 디플레이터(物價指數)를 考慮해 實質 GDP 成長率로 換算해보면 社會葛藤指數가 OECD 平均으로 緩和될 境遇 實質 GDP 成長率이 約 0.2%p 追加 上昇하는 것으로 나타났다. 特히 G7 水準으로 떨어지면 實質 GDP 成長率은 約 0.3%p 追加 上昇할 것으로 보인다. 2016年부터 2020年까지 潛在成長率을 2.7%로 假定한다면 社會葛藤指數가 緩和될 境遇 GDP가 3% 以上 成長할 것으로 期待된다.
公共事業 推進 時 ‘政策 패키지化’
社會葛藤에 따른 經濟 全般의 追加 損失을 最少化하고 經濟成長率을 提高하려면 다음과 같은 社會 시스템 構築이 切實하다. 첫째, 社會葛藤을 豫防하고 管理할 수 있는 法·制度的 裝置를 마련해야 한다. 現 政府는 大統領令으로 ‘公共機關의 葛藤 豫防과 解決에 關한 規定’을 制定했는데, 適用 對象이 中央行政機關에 限定돼 있고 法令이 勸告 水準밖에 되지 않아 實效性이 떨어진다. 따라서 公共政策 推進 過程에 對한 特別法을 制定함으로써 金錢的 支援과 補償 等 細部事項과 關聯한 法的 根據를 마련할 必要가 있다.
둘째, 政府 傘下에 ‘葛藤管理專擔機構’를 設立해 社會葛藤 解消 方案에 좀 더 效果的으로 接近할 수 있어야 한다. 그리고 이 機構는 同一한 類型의 葛藤이 發生했을 때 類似 類型의 事例를 分析해 合理的인 代案을 提示하고, 向後 일어날 새로운 葛藤 要素도 미리 점치는 機能을 擔當한다. 또한 利害關係者의 參與를 積極的으로 誘導하고 合意 過程을 賢明하게 仲裁해나가야 한다.
셋째, 公共政策 事業을 推進할 境遇 選好·非選好 事業을 묶는 等 政策을 ‘패키지化’해 葛藤을 未然에 防止할 수 있어야 한다. 地域에 유리한 事業은 서로 事業權을 確保하려고 해 葛藤을 빚고, 反對로 非選好 事業은 서로 拒否하는 過程에서 極甚한 地域 葛藤이 생긴다. 하지만 非選好 事業이라도 國家的으로 반드시 必要한 것이라면 누군가의 理解와 讓步로 원활하게 推進돼야 마땅하다. 그러기 위해서는 公共政策 事業의 連繫 推進이 반드시 必要하다. 便益(benefit)이 있으면 費用(cost)李 따른다는 認識을 擴大하기 위해서라도 政策 패키지 關聯 制度를 具體化해 地域別 葛藤을 事前에 防止해야 한다.
現在 우리나라는 長期 低成長 터널에 갇혀 있다. 內需 沈滯와 輸出 不振, 家計負債 急增으로 좀처럼 回復勢를 보이지 못하고 있다. 이럴 때일수록 國家와 國民 모두가 나서 社會葛藤을 解消하고 豫防하는 努力이 必要하다. 先進國 水準의 社會시스템을 構築해 民主的 方式으로 葛藤의 고리를 풀어나갈 때 비로소 우리 經濟는 勿論 社會, 政治, 文化 모두 한 段階 發展할 수 있다는 事實을 記憶하자.
