獨立機關 (獨立機關, 英語 : independent agency, independent establishment ), 規制機關 (規制機關, 英語 : regulatory agency ) 또는 獨立規制機關 (獨立規制機關, 英語 : independent regulatory agency )은 특정한 分野의 規制政策 等에 關하여 制限된 獨立性을 누리는 行政機關들을 意味한다.

獨立機關은 美國에서 由來한 槪念으로, 主로 委員會 形態의 合議制 行政機關으로 運營된다는 點에서 獨立規制委員會 (獨立規制委員會)라는 用語로도 呼稱되나, 美國 消費者金融保護局 과 같이 委員會의 形態가 아님에도 個別 法令에 따라 獨立機關으로 分類되는 境遇들이 있으므로 넓게는 獨立行政靑 (獨立行政廳) 이나 獨立行政機關 (獨立行政機關)이라는 用語로도 稱해진다.

美國 [ 編輯 ]

開館 [ 編輯 ]

美國 의 獨立機關 ( 英語 : Independent agency )은 19世紀 後半부터 美國 聯邦政府 에서 古典的 權力分立 原則의 例外로서 登場한 週刊通商委員會 (Interstate Commerce Commission) 等 一連의 政府機關들을 統稱하는 用語다. 그러나 獨立機關이라는 表現은 美國의 法學界와 政街에서 널리 使用되는 用語임에도 不拘하고, 美國 憲法 이나 法律에 依해 槪念的으로 定義된 用語는 아니다. 다만 獨立機關이라는 用語 自體에 對한 正義 없이, 몇몇 機關을 獨立機關으로 分類하는 內容으로 2件의 法令이 있다.

• 美國 政府組織法 (Title 5 of the United States Code) 第104條는 美國의 行政府(executive branch) 內에서 美國 行政各部 , 美軍 , 公企業, 美國 會計監査院 에 該當하지 않는 機關들을 "獨立機關(independent establishment)"이라는 名稱으로 分類하고 있다. 이 條項은 그 名門規定으로 美國 友情靑 을 獨立機關에 包含시킨다는 特徵이 있다. ^[1]

• 美國 文書減縮法 (Paperwork Reduction Act) 第3502條의 (5)는 다음의 19個 機關들 및 그 밖에 法令으로 定하는 機關들을 "獨立規制機關(independent regulatory agency)"이라는 名稱으로 分類하고 있다; 聯邦準備制度 , 美國 商品先物去來委員會 , 美國 消費者製品安全委員會 , 聯邦 通信委員會 , 美國 預金保險公社 , 美國 에너지規制委員會 , 美國 聯邦住宅企業監督廳 , 美國 海士委員會 , 聯邦 公正去來委員會 , 週刊通商委員會 , 美國 鑛業安全保健委員會 , 全美 勞動委員會 , 美國 原子力規制委員會 , 美國 産業安全保健委員會 , 美國 郵便規制委員會 , 美國 證券去來委員會 , 美國 消費者金融保護局 , 美國 金融調査局 , 美國 通貨監督廳 . ^[2] 다만 文書減縮法 第3502條의 (5)에 明示된 19個 機關 中 美國 消費者金融保護局 과 美國 聯邦住宅企業監督廳 은 各各 아래에서 살펴볼 2020年의 Seila Law 事件과 2021年의 Collins 事件을 통해 美國 聯邦大法院 에서 獨立機關으로서의 性質 中 一部를 不正當하게 된다.

美國의 憲法과 法律에는 獨立機關의 槪念的 正義가 存在하지 않을 뿐만 아니라 分類基準도 統一되어 있지 않으므로, 美國 行政機關들의 協議體인 美國 聯邦行政會議 (Administrative Conference of the United States)는 自體的으로 發刊한 Sourcebook에서 獨立機關을 一義的으로 定義할 수 없다고 하며 여러 正義를 提示하고 있다. 그 中에서 첫 番째로 提示되는 定義는 美國 聯邦 政府 의 行政府( 英語 : Executive branch )에 屬하지만 美國 大統領室 과 美國 行政各部 (또는 行政各部를 代表하는 美國의 內閣 )에는 屬하지 않는 機關들이 獨立機關이라는 것으로, ^[3] 이러한 定義는 如前히 '獨立'이 무엇을 의미하는 것인지 (例를 들어 무엇으로부터 얼마나 獨立的이라는 것인지) 에 對해 아무런 說明이 없는 單純한 分類基準에 지나지 않으나 簡明한 正義라는 點에서 美國 聯邦 政府 의 公式 홈페이지에 揭載되는 等 널리 採擇되고 있다. 이러한 基準에 따른 獨立機關의 數字는 2022年 基準 總 66個다. ^[4] 따라서 1930年代의 브라운로 委員會 (Brownlow Committee)를 비롯한 美國의 여러 政治人들이나 好事家들이 獨立機關을 立法, 司法, 行政으로부터 分離된 '머리 없는 제4부(headless fourth branch) ^[5] '라고 부른다고 해서 그 自體로 어떤 法律的 效果가 豫定된 것은 아니다. ^[6]

이렇듯 獨立機關은 美國 憲法 이나 法律에 依해 明確하게 豫定된 槪念이 아니었으므로 1887年에 週刊通商委員會 가 導入될 當時부터 그 法的 地位에 關하여 여러 論爭이 있었다. 그로부터 約 50年이 지난 1935年에 이르러서야 美國 聯邦大法院 이 Humphrey's Executor v. United States 事件을 통해 聯邦 公正去來委員會 (Federal Trade Commission)에 對해 行政機關이면서도 美國 大統領 으로부터 獨立된 地位를 지닌 機關으로서의 性格을 認定함으로써 비로소 法的 根據가 마련되었다. ^[7] 2010年의 Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Board 事件에서, 聯邦大法院은 1935年의 Humphrey 事件에 따른 聯邦 公正去來委員會 의 地位를 다음과 같이 要約하고 있다; "大統領에게 任命權은 있으나 裁量的人 解任權은 없는 여러 名의 主要 公職者들에 依해 運營되는 獨立機關". ^[8] 이 Humphrey 判例에 따른 獨立機關의 槪念定義는 以後 몇 次例의 새로운 聯邦大法院 判例들을 通해 變化를 겪게 된다.

美國 聯邦大法院 判例 [ 編輯 ]

Humphrey's Executor v. United States (1935) [ 編輯 ]

1935年의 Humphrey's Executor v. United States 事件은 聯邦 公正去來委員長 을 裁量的으로 解任한 프랭클린 D. 루스벨트 美國 大統領 의 人事權 行使가 違憲인지 與否가 爭點이었는데, 美國 聯邦大法院 은 美國 憲法 ^[9] 第2條 第1項 第1號에 따라 美國 大統領 이 지닌 行政府 公職者에 對한 裁量的( 英語 : at will ) 人事權이 聯邦 公正去來委員會張에 對해서는 制限될 수 있다고 滿場一致로 判示하였다. 그 주된 論據는 크게 두 가지로, 첫째는 聯邦 公正委는 法律에 따라 定해진 職務만을 擔當하는 機關으로서 中立性( 英語 : impartiality )과 專門性( 英語 : trained judgment of a body of experts )이 要求되며, 둘째는 美國 議會 가 聯邦 公正去來委員會를 法律로써 設立할 때 '純粹하게 行政府에 屬한 機關( 英語 : purely executive )'으로써 設立시킨 것이 아니라, '準立法的( 英語 : quasi-legislative )' 및 '準司法的( 英語 : quasi-judicial )'人 性格을 지니며 行政府와는 '獨立'된 機關으로써 設立시켰다는 것이었다. 따라서 이처럼 純粹한 行政府가 아닌 機關들의 公職者에 對해 任期 동안 身分을 保障하는 法律 條項이 있다면, 大統領은 그 條項을 尊重하여야 하고, 그에 違反하여 公職者들을 任期 內에 裁量的으로 解任할 수는 없었다. ^[10]

이러한 脈絡에서 볼 때, 美國의 '獨立機關'에서 '獨立'이라는 意味는 그 機關이 行政機關( 英語 : Administrative body )이면서도 行政府( 英語 : Executive branch )의 首班인 大統領의 權力으로부터 獨立的이라는 것임을 의미한다. 그리고 그러한 獨立性이 權力分立 原則上 違憲이 되지 않기 위해서는 該當 行政機關이 法律로 定해진 中立的, 專門的인 政策執行이 要請되는 分野만을 管轄하여야 하며, 準立法的 機能 및 準司法的 機能을 保有해야 한다. ^[11]

Morrison v. Olson (1988) [ 編輯 ]

1988年의 Morrison v. Olson 事件에서, 美國 聯邦大法院은 위 Humphrey 判例에 따른 '純粹한 行政府' 所屬 機關과 그 밖의 '準司法的', '準立法的' 機關을 나누는 分類體系가 그 自體로는 意味있는 것이 아니라고 하여 獨立機關의 違憲性을 審査하는 두 基準 中 하나를 7代1의 決定으로 事實上 廢棄하였다. 代身, 聯邦大法院은 美國 議會가 獨立機關에 對한 美國 大統領의 人事權을 法律로서 制約하는 것이 權力分立 原則上 合憲인지 與否를 判斷함에 있어, 美國 憲法 第2條 第3項에 따른 '法律이 充實하게 執行되도록 留意할( 英語 : take care that the laws be faithfully executed )' 美國 大統領의 義務에 注目하였다. 이에 따르면, 어떤 公職者에 對해 大統領이 裁量的 解任權限을 갖는지의 與否가, 行政府 首班으로서 '法律이 充實하게 執行되도록 留意할' 大統領의 責務에 대단히 重要한( 英語 : so central ) 것인 境遇에는, 그러한 公職者에 對해 人事權을 制約하는 法律은 權力分立 原則을 違反한 違憲이 된다. 이러한 法理에 따라, 美國 聯邦大法院은 Morrison v. Olson 事件에서 高位公職者의 脾胃를 搜査하기 위해 限時的으로 任命될 수 있는 特別檢事( 英語 : independent counsel )에 對하여 大統領의 解任權限을 制限하는 法律이 合憲이라고 보았다. 法律上 特別檢事의 權限은 制限的일 뿐만 아니라 政策形成 機能이 缺如되어 있었고, 무엇보다도 美國 憲法 第2條 第2項 第2號에 따라 人事權이 委任될 수 있는 '下級 公職者( 英語 : inferior officer )'에 지나지 않았으므로 大統領의 固有한 人事權을 侵害하는 것이 아니었기 때문이다. ^[12]

이러한 判例의 態度에 따르면, 獨立機關이 지닌 大統領으로부터의 獨立性은 그 機關의 性格이 순수히 行政的인지 또는 準立法的·準司法的인지의 形式的 基準이 아니라, 그 機關이 政府의 政策形成에 對해 넓은 裁量的 權限을 지니는 것인지 또는 法律로서 制限된 좁은 範圍에 對해서만 中立的·專門的 (特히 行政審判 等의 準司法的) 役割을 擔當하는 것인지의 實質的 基準에 따라 左右된다. ^[13]

Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau (2020) [ 編輯 ]

2020年의 Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau 事件에서, 美國 聯邦大法院은 앞선 Humphrey 判例와 Morrison 判例를 綜合하여 大統領의 人事權이 法律로서 制限될 수 있는 例外를 다음의 두 審査基準으로 새로이 整理하게 된다; 첫째의 例外는 Humphrey 判例에 따라 어떠한 機關이 政派的으로 均衡잡힌 여러 名의 專門家로 構成되어 實質的 行政權을 行使하지 않는 境遇이고, 둘째로는 Morrison 判例에 따라 어떤 下級 公職者가 制限된 義務만을 지니고 政策決定에 關한 權限이나 行政的 權限이 없는 境遇이다. ^[14] 聯邦大法院은 이러한 두 審査基準에 依할 때, 美國 消費者金融保護局 (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB)의 首長인 局長(Director)에 對한 大統領의 人事權 制限을 違憲이라고 5代4의 意見으로 決定하였다. CFPB는 여러 名의 委員으로 構成된 合議制 行政機關이 아니라 局長이 單獨으로 運營하는 獨任制 構造이므로 黨派的 屬性을 지니기 쉬운데다 直接 調査를 통해 課徵金을 賦課하는 等 行政圈에 가까운 機能을 主로 遂行하므로 Humphrey 判例에 따른 첫째 審査基準을 充足하지 않고, 한便으로 CFPB 局長은 單純히 制限된 法令上의 職務만을 遂行하는 下級 公職者가 아니라 수많은 市民들과 事業體들에 影響을 미치는 決定을 내리는 職位이므로 Morrison 判例에 따른 둘째 審査基準度 充足하지 않기 때문이다.

이러한 Seila Law 判例는 合議制 行政機關이 아닌 獨任制 行政機關에 對해서는 議會가 法律로써 大統領의 裁量的 人事權을 制約할 수 없다는 새로운 法理를 만들어냄으로써, ^[15] 獨任制 機關들에 對해 大統領으로부터의 獨立性에 暗雲을 드리운 것으로 評價된다. ^[16] 實際로 聯邦大法院은 1年 뒤에 Collins v. Yellen 事件에서 Seila Law 判例의 論理를 그대로 適用하여 美國 聯邦住宅企業監督廳 (Federal Housing Finance Agency, FHFA) 亦是 獨任制 行政機關으로서 大統領 人事權의 例外가 될 수 없으므로, FHFA의 廳長(Director)에 對해 大統領의 人事權을 制約하는 法律은 權力分立 原則을 違反하여 違憲이라는 趣旨로 滿場一致의 決定을 내리게 된다. ^[17]

意義 [ 編輯 ]

美國 聯邦行政會議 가 넓은 意味의 獨立機關으로서 美國의 行政機關 中 美國 大統領室 과 美國 行政各部 에 屬하지 않는 것으로 分類한 機關의 數는 公企業 等을 아울러 2018年 基準으로 約 80個에 肉薄하고, 그 中 規制機關으로서의 屬性이 적은 委員會와 公企業을 除外하더라도 남는 機關의 數는 約 40個를 넘는다. ^[18] 이러한 獨立機關들의 汎濫은 主로 1930年代의 뉴딜 政策과 1960 ~ 70年代의 消費者保護, 勤勞者保護, 環境保護 等에 關한 權利革命( 英語 : rights revolution )에 많은 影響을 받은 것으로 評價된다. ^[19] 實際로 2020年의 Seila Law 事件과 2021年의 Collins 事件에서 各各 大統領의 人事權 制限이 違憲이라고 決定된 CFPB와 FHFA는 모두 버락 오바마 大統領 在任期에 消費者保護를 目的으로 誕生한 機關들로서 모두 文書減縮法 44 U.S. Code § 3502의 (5)에 依하여 獨立規制機關으로 分類되어 있다. 이에 따라 美國 聯邦大法院은 두 事件을 통해 權力分立 原則을 强化하려는 保守主義的 色彩를 드러내고 있다는 評價를 받는다. ^[20]

大韓民國 [ 編輯 ]

開館 [ 編輯 ]

大韓民國 은 憲法 에 獨立機關에 關한 規定을 두고 있지는 않으나, 國家財政法 第6條 第1項에서 獨立機關 이라는 用語를 明示的으로 使用하고 있다. 이에 따르면, 國會 , 大法院 , 憲法裁判所 , 中央選擧管理委員會 의 4곳만이 獨立機關이고, 이들은 같은 法 第40條에 따른 豫算上의 自律性을 享有한다. ^[21] 한便 國家財政法에는 規定되지 않았으나, 例外的으로 國家情報院法 第16條 第1項에 따라 國家情報院 은 豫算會計에 있어 獨立機關으로서의 自律性을 지닌다. ^[22] 다만 國家財政法上 獨立機關의 槪念은 事實上 憲法機關 과 槪念的으로 區分되지 않으며, 어떤 機關이 財政的 獨立機關에 該當한다는 分類基準에 不過할 뿐, 獨立性의 意義가 무엇인지가 明確히 規定되어 있지는 않다.

한便으로 大韓民國의 政街에서 獨立機關이라는 用語는 種種 '立法·司法·行政 어디에도 屬하지 않는 獨立機關'이라는 意味로 使用되고는 한다. 이는 主로 國家人權委員會 와 高位公職者犯罪搜査處 가 스스로의 地位를 說明하면서 使用하는 表現으로, 위에서 살펴본 美國의 브라운로 委員會 等에 依해 言及된 '머리 없는 제4부'라는 表現에 影響을 받은 것이다. ^[23] 그러나 大韓民國 憲法裁判所 는 國家人權委員會 와 高位公職者犯罪搜査處 를 監査院 처럼 行政府에 屬하나 行政各部에는 屬하지 않는 中央行政機關으로 解釋하고 있으며, 오직 選擧管理委員會에 對해서만 行政府에 屬하지 않는 憲法上의 獨立機關으로 解釋하고 있다. 한便으로 原子力安全委員會 에 對해서는 行政各部에 屬하는 國務總理 傘下의 獨立機關으로 解釋하고 있다.

大韓民國 憲法裁判所 判例 [ 編輯 ]

강남구 等과 國會 等 間의 權限爭議 (2008) [ 編輯 ]

2008年의 강남구 等과 國會 等 間의 權限爭議 事件은 地方自治團體인 江南區가 中央選擧管理委員會 傘下 江南區選擧管理委員會의 選擧管理警備를 負擔하도록 하는 內容으로 公職選擧法을 改正한 國會의 法律 改正行爲가 강남구의 地方自治 權限을 侵害했는지가 爭點인 事件이었는데, 憲法裁判所 는 7代2로 위와 같은 國會의 法律 改正行爲가 選擧公營制의 趣旨 等을 勘案할 때 合憲이라고 結論내렸다. 法廷意見의 主된 論據는 地方選擧事務가 原則的으로 地方自治團體의 自治事務에 該當하나, 選擧管理의 公正性을 위해서는 國家的 次元에서 地方選擧事務를 各級 選擧管理委員會가 擔當하도록 할 必要性이 있으므로 選擧管理委員會가 執行만을 擔當하는 代身 그 警備를 地方自治團體에 부담시킬 수 있다는 것이었다. 이러한 結論에 이르는 過程에서 憲法裁判所는 選擧管理委員會를 選擧事務의 公正性을 達成하기 위해 '一般行政機關과는 別途의 獨立機關으로 構成'된 것이라고 判示하고 있다. ^[24] 이러한 觀點에서 現行 大韓民國 憲法上 選擧管理委員會가 遂行하는 選擧管理事務는 立法·司法·行政에 屬하지 않는 獨自的 作用이 아니라 行政作用의 一種이고, ^[25] 다만 그 公正性을 保障하기 위해 過渡期的으로 行政府와 分離된 憲法上의 獨立機關으로 規定된 것으로 널리 理解되고 있다. ^[26]

國家人權委員會와 大統領 間의 權限爭議 (2010) [ 編輯 ]

2010年의 國家人權委員會와 大統領 間의 權限爭議 事件은 國家人權委員會 (以下 '人權委')의 定員을 減縮한다는 內容의 大統領令이 人權위의 獨立的 權限을 侵害했는지가 爭點인 事件이었다. 이에 對해 人權委는 自身들이 立法·司法·行政 어디에도 屬하지 않는 獨立機關이라는 主張을 展開하였으나, ^[27] 憲法裁判所 는 6代3으로 人權위를 法律에 따라 設置된 大韓民國의 中央行政機關 에 屬한다고 보아 當事者適格 을 否定하고 事件 自體를 却下하였다. ^[28] 아래에서 살펴볼 2021年의 高位公職者犯罪搜査處 設置 및 運營에 關한 法律違憲確認 事件에서, 憲法裁判所는 이 2010年 事件의 趣旨를 한 文章으로 要約하고 있다; "憲法裁判所는 … 國家人權委員會가 大統領을 首班으로 하는 行政府에 屬한다고 보았다." ^[29]

高位公職者犯罪搜査處 設置 및 運營에 關한 法律違憲確認 (2021) [ 編輯 ]

2021年의 高位公職者犯罪搜査處 設置 및 運營에 關한 法律違憲確認 事件은 高位公職者犯罪搜査處 (以下 '公搜處')를 設置하는 法律이 權力分立 原則에 違反된 것인지를 野黨 所屬 國會議員들이 直接的으로 다투는 事件이었다. 國會議員들인 請求人들은 公搜處가 立法·司法·行政 어디에도 屬하지 않는 獨立機關으로서 누구에게도 統制받지 않으므로 權力分立 原則 違反이라고 主張하였으나, 憲法裁判所 는 6代3으로 公搜處가 法律에 따라 設置된 大韓民國의 中央行政機關 에 屬하므로 權力分立 原則 違反이 아니라고 決定하였다. 그 주된 論據는 크게 네 가지로, 첫째는 公搜處가 擔當하는 事務 自體가 本質的으로 行政에 屬하는 事務이며, 둘째는 公搜處의 構成에 있어 大統領의 解任權 等 實質的인 人事權이 認定되고, 셋째는 立法過程에서 國會가 意圖的으로 公搜處를 國家財政法 第6條 第1項에 따른 獨立機關이 아닌 第2項에 따른 中央官署의 張으로 規定하였으며, 넷째는 政府組織法 外에 公共監査에 關한 法律, 公職者倫理法 等에서 公搜處를 中央行政機關 乃至 行政機關으로 規定하고 있다는 點이었다. ^[30] 이에 따라 憲法裁判所는 公搜處가 立法·司法·行政 어디에도 屬하지 않는 것이 아니라 "行政府 所屬의 中央行政機關"임을 明確히 하면서도, 다만 大統領室 이나 行政各部 等 旣存의 行政組織에 所屬되지 않는 形態라고 解釋하고 있다. ^[31]

意義 [ 編輯 ]

大韓民國에서 獨立機關이라는 用語는 앞서 살펴본 國家人權委員會의 事例처럼 美國에서의 獨立機關 論議에 相當한 影響을 받고 있으나, 大韓民國과 美國의 論議 地形에는 差異가 있다. 美國에서의 獨立機關에 關한 聯邦大法院 判例들은 大部分 美國 憲法 第2條 第1項 第1號에 따른 美國 大統領의 裁量的( 英語 : at will ) 人事權이 議會의 法律로써 制約될 수 있는지의 與否, 卽 議會와 大統領의 權力分立 關係에서 主로 論해지고 있다. 反面 大韓民國에서는 美國의 '머리 없는 제4부'라는 多少 오래된 主張에 影響을 받아 어떤 機關이 立法·司法·行政 어디에도 屬하지 않는지의 與否에 關한 爭點이 主로 憲法裁判所에서 다퉈지고 있으나, 정작 美國에서도 獨立機關들은 어디까지나 行政府에 屬한 機關임이 前提되고 있는 點을 勘案할 때 이러한 主張들은 그다지 意味있는 爭點이라고 보기 어렵다. 오히려 憲法裁判所 는 大韓民國 原子力安全委員會 等 政府組織法 第2條 第2項에 따른 合議制 行政機關들에 對해서는 ' 國務總理 傘下의 獨立機關'이라고 滿場一致로 解釋하고 있으므로, 最高 憲法機關 人 國務總理 의 存在 等으로 인해 大韓民國에서의 獨立機關에 關한 論議는 美國 內閣 에 屬하지 않는 境遇를 널리 想定하는 美國政府의 獨立機關 과는 論議의 地形에 差異가 있음을 留意할 必要가 있다. ^[32]

特히 高位公職者犯罪搜査處 設置 및 運營에 關한 法律違憲確認 事件의 憲法裁判所 決定文에서도 드러나듯이 國會는 意圖的으로 高位公職者犯罪搜査處에 對해 國家財政法上의 獨立機關으로서의 地位도 認定하지 않았는바, ^[33] 위에서 살펴본 判例들은 積極的으로 大統領의 行政權을 制約하려는 國會의 立法이 問題된 境遇들이라 보기 어려우므로 美國처럼 國會와 大統領 間의 關係에서 어떤 獨立機關을 設置한 것이 權力分立 原則에 違反된 것인지 與否를 다투어 볼 餘地 自體가 不足한 狀況이라고 볼 수 있다. ^[34]

같이 보기 [ 編輯 ]

• 權力分立
• 憲法機關
• 美國政府의 獨立機關
• 大韓民國 政府
• 大韓民國 國會
• 大韓民國의 中央行政機關
• 大韓民國의 司法機關

各州 [ 編輯 ]