지난 30年間 숱한 試圖에도 改憲이 成功할 수 없었던 理由는 亂麻처럼 얽힌 汝矣島 政治權의 利害關係 調整과 타이밍 捕捉에 失敗했기 때문이다. 政治가 워딩(말)과 타이밍(時期)으로 이뤄지듯 改憲은 利害關係 調整과 타이밍 捕捉의 交集合으로 이뤄진다. 改憲에는 國民 輿論과 政治權의 意志 外에도 複雜한 條件이 더 必要하다. 只今은 최순실 國政壟斷 事件으로 온 나라에 虛脫, 喪失, 憤怒가 넘실대고 있다. 國政이 痲痹됐고 리더십 空白은 政治, 經濟, 社會를 덮치고 있다. 게다가 美國 次期 大統領으로 도널드 트럼프가 當選해 危機가 增幅되고 있다. 그러나 逆說的이게도 只今은 ‘하늘이 내린’ 改憲의 適期(適期)다. 마음먹기에 따라서는 崔順實의 絶望을 얼마든지 改憲의 希望으로 꽃피울 수 있다. 改憲이 現實化되기 위한 必要充分條件이 무엇인지 몇 가지로 나눠 살펴보기로 한다.
現 憲法이 만들어진 1987年과 2016年은 여러모로 닮은꼴이다. 먼저 權力 空白인 點이 비슷하다. 强壓統治로 一貫하던 전두환 軍事政權은 87年 1月 박종철 拷問致死 事件으로 觸發한 民主抗爭에 밀리다 及其也 6月 들어 降伏 宣言을 하게 된다. 노태우 當時 民主正義黨(민정당) 代表의 이른바 6·29宣言이다. 民主主義 退行과 不通으로 一貫하던 朴槿惠 大統領도 최순실 게이트가 터지면서 權威와 品格을 모두 잃고 말았다. 두 番이나 謝過했지만 세 番째 謝過도 秒읽기에 들어갔다는 게 大體的인 觀測이다.
1987年 데자뷔 效果
政治權이 3者 構圖로 再編된 點도 類似하다. 1987年 大統領選擧(大選)에서 민정당 노태우 候補는 36.6%를 얻었다. 統一민주당 김영삼 候補는 28.0%, 平和민주당 김대중 候補는 27.0%를 各各 得票했다. 지난 4月 總選에서도 새누리당 政黨 得票率은 33.5%를 나타냈다. 國民의黨은 26.7%, 더불어民主黨(民主黨)은 25.5%였다. 次期 大選走者 支持率에서 先頭를 달리고 있는 민주당 文在寅 前 代表는 20% 안팎에 그쳐 壓倒的 大勢를 形成하지 못하고 있다.
전두환 前 大統領, 朴槿惠 大統領 둘 다 이렇다 할 國政運營 成果가 없다는 點도 닮았다. 1988年 서울올림픽을 誘致하고 프로野球를 導入하기도 했지만 이는 軍事政權 維持를 위한 것이었다. 그나마 6·29宣言과 憲法 改正, 平和的인 政權交替가 歷史로 남았다. 朴 大統領도 최순실 國政壟斷 疑惑이 낱낱이 밝혀지면서 成果는 고사하고 下野 또는 彈劾을 걱정할 地境에 處했다. 設令 남은 任期를 채우더라고 最惡의 大統領으로 記錄될 處地에 내몰리고 있다. 그러나 改憲은 朴 大統領에게도 마지막 希望이 될 수 있다.
權力 空白은 改憲의 첫 番째 必要條件이다. 比較 對象이 1987年으로 限定되긴 하지만 絶對權力이 瓦解됐을 때 오히려 改憲은 成事되기 쉽다. 2007年 盧武鉉 前 大統領이 改憲을 提案했을 때 當時 保守의 有力 走者였던 朴 大統領은 ‘참 나쁜 大統領’이라며 改憲을 一蹴했다. 2012年 大選에서 改憲을 公約한 朴 大統領은 2014, 2015, 2016年 初까지도 頑强하게 反對하다 權力이 瓦解되기 始作한 10月에야 비로소 改憲 推進 意見을 밝혔다.
改憲은 主要 爭點 事項에 對해 合意가 이뤄지면 一瀉千里로 進行될 수 있다. 1987年에도 6·29宣言 以後 4個月 만인 10月 27日 國民投票를 實施했다. 그동안 憲法 改正 論議는 充分히 있어왔다. 大統領 任期와 權力構造 改編에 對한 爭點이 남았을 뿐이다. 이 또한 숱한 論爭과 討論으로 長短點을 把握한 狀態이기 때문에 政治權 談判으로 迅速한 合意가 可能하다. 따라서 改憲 同意가 이뤄진다면 來年 上半期 내 改正 憲法에 對한 國民投票를 實施할 수 있다.
問題는 任期 末 改憲에 否定的인 國民 輿論이다. 이러한 패턴은 過去에도 되풀이됐다. 2007年 1月 施政演說에서 노무현 前 大統領은 ‘大統領 4年 連任制’ 改憲을 提案했다. 그러나 任期 末 改憲에 對한 國民 輿論은 싸늘했다. 그해 2月 世界日報-리서치앤리서치(R&R) 共同調査에 따르면 任期 內 改憲 贊成 應答은 23.1%에 不過했다. 反面 次期 政府 改憲에 對한 贊成 意見은 56.5%에 達했다. 李明博 前 大統領도 2009年 光復節 慶祝辭에서 改憲을 提案했고 當時 李在五 特任長官 等이 改憲을 積極 推進했다. 그러나 國民 輿論은 그다지 好意的이지 않았다. 2011年 1月 韓國日報-미디어리서치 共同調査에 따르면 任期 內 改憲(36.4%)보다 次期 政府 改憲+改憲 反對(45.7%) 意見이 훨씬 많았다.
國民이 任期 末 改憲 贊成할까
任期 末 改憲 推進에 對한 차가운 視線은 當時 有力 大選走者들이 例外 없이 反對한 데다 國民에게 政略的으로 비쳤기 때문이다. 國民 輿論은 大統領의 改憲 提案에 레임덕 遮斷을 위한 局面 轉換, 政權 再創出을 위한 政界改編 意圖가 담겨 있다고 본 것이다.
10月 24日 朴 大統領이 提案한 任期 內 改憲 意見에 對한 輿論도 過去와 類似한 軌跡을 그리고 있다. 施政演說 直後 實施된 MBN-리얼미터 共同調査에 따르면 改憲 贊成(41.8%)과 反對(38.8%)가 비슷했다. 以後 局面 轉換用 改憲 推進에 對한 非難 輿論이 높아졌고, 國政運營 支持率도 最低 水準으로 떨어져 任期 內 改憲 贊成 意見은 더욱 줄어들 餘地가 있다.
改憲의 두 番째 必要條件은 任期 內 改憲 贊成 輿論이다. 過去와 같이 次期 政府에서 하자는 輿論이 높아진다면 政治權의 改憲 推進은 動力을 잃을 것이다. 그러나 只今은 過去와 달리 任期 內 改憲 贊成 與件이 造成되고 있다. 최순실 게이트로 帝王的 大統領制의 弊害가 續續 드러나고 있어서다. 朴 大統領이 2線으로 물러나고 國會와 擧國內閣이 改憲을 主導한다면 改憲 贊成 輿論은 더욱 높아질 수도 있다.
野黨은 처음엔 擧國內閣 構成, 朴 大統領 脫黨과 2線 後退 等을 要求했고, 最近엔 ‘條件없는 退陣’ 等으로 强度를 높여가고 있다. 이에 對해 朴 大統領과 새누리당 內 親朴(親朴槿惠)界는 强勁하게 反對하고 있다. 그러나 下野 또는 彈劾 輿論이 如前히 높고 早期 大選을 치르자는 意見도 만만치 않다. 게다가 최순실 國政壟斷 疑惑이 끝도 없이 파헤쳐지고 있어 憤怒의 불길은 朴 大統領과 親朴을 짓치는 狀況이다. 11月 5日 非朴(非朴槿惠)系의 非常時局會議와 12日 歷代級 촛불集會를 契機로 野黨의 要求는 彈力을 받고 있다. 時間問題일 뿐 擧國內閣 構成, 朴 大統領 脫黨과 2線 後退는 不可避하다는 視角도 漸漸 늘어나는 形局이다.
現在 擧國內閣 總理로는 民主黨 김종인 前 非常對策委員會 代表와 손학규 前 常任顧問이 頻繁하게 擧論되고 있다. 金 前 代表는 次期 大統領의 任期 短縮, 2020年 總選과 大選 同時 實施 方案에 肯定的이다. 孫 前 顧問은 改憲을 통한 7共和國 建設이 政界復歸 名分이다. 이들은 全權이 주어진다면 擧國內閣 總理를 맡겠다는 醫師를 直間接的으로 披瀝하고 있다. 그러므로 金鍾仁, 손학규가 擧國內閣을 運營하면 ‘改憲 總理’가 될 수도 있겠다.
改憲論者의 負傷
任期 末 레임덕에 빠진 人氣 없는 大統領이 改憲을 推進하면 되레 動力을 잃기 十常이다. 局面 轉換用이라는 非難과 政界改編 疑惑이라는 꼬리票가 宿命처럼 따라붙는다. 게다가 有力 大選走者는 改憲에 消極的일 수밖에 없다. 유리한 政治地形을 굳이 바꿀 理由가 없기 때문이다. 이렇게 되면 贊成 輿論도 形成되지 않을뿐더러 推進 主體도 아예 사라질 公算이 크다. 그러나 擧國內閣 總理는 다르다. 事實上 最初 擧國內閣 總理는 集中 照明을 받으며 華麗하게 登場할 것이다. 높은 人氣 속에서 改憲은 더욱 彈力을 받게 될 것이다.
擧國內閣은 改憲을 위한 첫 番째 充分條件이다. 與野에 두루 통할 수 있는 김종인, 손학규가 總理를 맡는다면 錦上添花다. 오랜 政治 經驗에서 오는 安定된 리더십으로 최순실에 엎치고 트럼프에 덮친 國政 亂脈相을 풀 수 있다는 期待도 많다. 또 이들은 改憲主義者로서 歷史上 最初로 改憲 總理로 記錄될 수 있다.
改憲을 推進하다 보면 結局 大統領 任期와 權力構造 改編이 爭點으로 떠오르기 마련이다. 이는 國民에게 權力다툼과 政爭으로 비치게 되고 改憲 贊成 輿論이 弱化하면서 及其也 動力을 잃을 수 있다. 이를 막으려면 새로운 名分과 實利가 必要하다. 그것이 任期 短縮과 總選·大選 同時 實施다. 數千億 원의 選擧費用을 節約할 수 있고 大統領과 國會 多數黨이 一致될 수 있어 安定的인 國政運營이 可能하다는 게 長點이다.
總選과 大選 時機를 맞추려면 來年 大選 以後 2018年 2月 任期가 始作하는 次期 大統領이 2年 3個月만 在任해야 한다. 21代 總選이 2020年 4月에 있고, 國會議員 任期는 같은해 5月 30부터 始作되기 때문이다. 그러나 이러한 方案은 國民을 說得하기에 相當히 未洽하다. ‘大統領이 장난도 아니고 任期 2年 3個月짜리 大統領을 뽑는 게 말이 되느냐’는 非難 輿論이 形成될 수 있다. 有力 大選走者를 說得하기도 쉽지 않다. 이番에는 不出馬하고 8年 大統領(4年 連任 改憲 時)을 하라는 勸誘도 통할 理 없다. 또 任期 短縮과 次次期 連任으로 最大 6年 3個月까지 執權이 可能하다는 論理도 不足해 보인다.
朴 大統領의 任期를 短縮하면 名分과 實利를 모두 살릴 수 있다. 來年 上半期 憲法을 改正하고 뒤이어 早期 大選을 實施하는 方案이다. 그리고 改正 憲法 附則에서 朴 大統領과 次期 大統領의 任期條項을 두면 된다. 來年 4月 憲法 改正 國民投票, 6月 大選 實施, 8月 새 大統領 就任 같은 過程이다. 이렇게 되면 朴 大統領의 任期는 7個月 程度 줄어들고 次期 大統領 任期는 그만큼 늘어 3年餘를 執權할 수 있다. 朴 大統領도 憲法上 任期를 마무리하게 되므로 名譽를 지킬뿐더러 30年 만의 改憲 大統領으로 남을 수 있다.
朴 大統領과 次期 大統領의 同時 任期 短縮은 改憲을 위한 두 番째 充分條件이다. 이는 改憲 名分을 더욱 强化할 수 있고 國民에게도 眞情性이 傳達할 수 있다. 朴 大統領이 2線으로 後退한 뒤 1年 3個月이나 過渡內閣을 運營하는 方案은 보기에도 좋지 않고 憲法에 合致하는지도 疑問이다. 代議制民主主義가 定着한 大韓民國에서 便法的인 非常措置는 짧을수록 좋다. 빠른 時日 內 正常化하는 것이 普遍的 利益에 符合한다.
