‘大統領께서 改憲을 提案했고 새누리당 親朴, 非朴 가릴 것 없이 贊成하며 민주당과 國民宜當 議員도 大多數가 贊成하고 있습니다. 어제 文在寅 前 代表께서 改憲 不可 立場을 밝힘으로써 실낱처럼 改憲을 고리로 뭉쳐가던 與野 議員들이 虛脫感을 갖게 했습니다.’

국민의당 朴趾源 非常對策委員長이 11月 16日 自身의 페이스북에 올린 글의 一部다. 이보다 앞서 15日 더불어民主黨(民主黨) 文在寅 前 代表는 ‘박근혜 大統領의 條件 없는 退陣’을 要求한 緊急記者會見 자리에서 改憲에 對한 質問을 받고 “나 亦是 改憲 必要性에 共感하지만 只今 改憲을 論議하면 局面 轉換을 招來한다. 그렇게 바람직한 일이라고 생각지 않는다”고 答했다. 朴 非對委員長이 이에 不便한 心氣를 드러낸 것이다.

靑瓦臺發 改憲 提案의 늪

改憲은 最近 政治權의 潛在的 話頭다. 촛불集會 前面에 드러난 主張은 ‘박근혜 大統領 退陣’이지만, 그 뒤에 담긴 國民의 뜻은 帝王的 大統領制 改善과 基本權 强化 等이며, 이를 具現하려면 改憲이 不可避하다는 理由에서다. 우리 憲政體制가 大統領에게 지나치게 莫强한 權限을 附與하고 있다는 主張은 일찍부터 提起돼왔다. 2004年 6月 17代 國會 開院式 때 김원기 當時 國會議長은 “眞正한 民主化를 完成하려면 帝王的 大統領制로 불리는 現在의 權力 集中을 緩和해야 한다”고 밝힌 바 있다.

6月 ‘法律新聞’이 全國 25個 法學專門大學院에 在職 中인 憲法 敎授 50名을 對象으로 實施한 電話 設問調査에서도 應答者의 84%(42名)가 ‘憲法 改正이 必要하다’고 答했다. 이 가운데 改憲 後에도 現 憲法의 ‘大統領 5年 單任制’를 維持하자는 意見을 낸 憲法學者는 4名에 不過했다. 學界에서 權力構造 改編에 對한 共感帶가 무르익었던 셈이다.



問題는 오랜 時間 이어져온 이 論議의 主導權을 朴槿惠 大統領이 잡으려 했다는 點이다. 朴 大統領은 JTBC 報道를 통해 ‘최순실 게이트’의 實體가 드러나기 바로 前날인 10月 24日 國會 豫算案 施政演說에서 “改憲 論議를 더는 미룰 수 없다”며 電擊的으로 改憲을 提案했다. 또 “任期 內 憲法 改正을 完遂하기 위해 政府 안에 憲法 改正을 위한 組織을 設置하고 國民 輿望을 담은 改憲案을 마련하겠다”고도 밝혔다.

이처럼 政府가 改憲을 國政 突破 手段으로 삼으면서 逆說的으로 現 時期 改憲 論議는 動力을 잃은 側面이 있다. 이준일 高麗大 法學專門大學院 敎授는 이에 對해 “昨今의 國政混亂이 一定 部分 帝王的 大統領制 때문에 惹起됐고, 이를 바로잡으려면 改憲이 必要하다는 데 共感하는 이들조차 現 狀況에서는 改憲을 이야기하는 게 조심스러울 수밖에 없다. 政略的으로 惡用될 수 있기 때문”이라고 밝혔다. “비선(秘線) 實勢에 依한 國政壟斷 事件의 實體가 明確히 드러나고, 責任者들이 正當한 處罰을 받은 後에야 本格的으로 改憲을 論議할 수 있을 것”이라는 게 그의 생각이다. 曺國 서울대 法學專門大學院 敎授도 ‘한겨레’ 칼럼에서 ‘改憲이 政局의 中心이 되면 ‘게이트’는 副次的 問題가 되어버린다. 아래로부터의 政治와 議會政治가 分離된다. 只今은 權力 나누기 論議에 빠질 때가 아니라 ‘名譽革命’을 繼續 진전시킬 때’라고 主張했다.

그러나 一角에서는 ‘최순실 게이트’ 實體 糾明과 改憲 論議를 同時에 進行해야 한다는 목소리도 나온다. 1987年 以後 約 30年 만에 市民社會의 힘이 政局運營의 中心으로 浮上한 時點에 改憲을 이루지 못하면, 此後 憲法이 政略的 野合의 結果物로 毁損될 수 있다는 理由에서다. 匿名을 要求한 한 法大 敎授는 “얼마 前까지만 해도 與黨 議員 相當數가 ‘二元執政府制’ 改憲을 推進했다. 潘基文 유엔 事務總長을 大統領으로 삼아 외치(外治)를 맡기고, 內治(內治)는 國務總理가 擔當하면 이른바 ‘親朴’(親朴槿惠) 等 現 執權勢力이 繼續 影響力을 維持할 수 있다고 봤기 때문일 것”이라며 “이番 改憲 時期를 놓친 狀態에서 過去 朴槿惠 大統領처럼 强力한 카리스마를 가진 政治指導者가 나타나면 憲法 改正이 어느 方向으로 이뤄질지 모른다”고 憂慮했다.  

金德龍 ‘市民이 만드는 憲法國民運動本部’ 常任共同代表度 ‘只今 改憲 論議가 必要하다’는 意見이다. 그는 “大統領選擧(大選) 構圖가 짜이고 有力한 大選候補가 浮刻되면 改憲이 어려워진다. 더 늦기 前에 國會가 改憲特委를 構成하고 國民 輿論과 專門家 意見을 收斂해 改憲案을 만들어야 한다”고 主張했다. 또 “現行 憲法 下에서는 與野가 對話하고 妥協하기보다 對立하고 싸울 수밖에 없다. 大統領은 任期 初 帝王처럼 君臨하다 結局 植物 大統領으로 轉落하게 된다. 따라서 大統領의 無所不爲 帝王的 權力을 民主的으로 나누는 分權型 改憲이 必要하다”고 밝혔다.

勝者獨食構造가 만든 不通政治

輿論調査 專門機關 韓國갤럽 資料에 따르면 김영삼 前 大統領은 就任 첫해 最高 支持率이 83%에 達했다. 그러나 任期 末 아들 賢哲 氏가 連累된 閑步 非理와 外換危機 等이 겹치면서 6% 支持率로 任期를 마쳤다. 金大中, 盧武鉉, 李明博 前 大統領 亦是 任期 末 各種 側近 非理에 連累돼 植物 大統領이 되긴 마찬가지였다. 大統領 直選制 導入 後 첫 過半 得票(51.6%) 大統領으로 힘 있게 出發한 朴槿惠 大統領 亦是 이를 避해가지 못했다. 任期 4年 次인 올해 최순실 게이트 餘波로 支持率이 歷代 政權 最低인 5%(韓國갤럽 11月 8~10日 調査, 11日 發表)까지 墜落한 狀態다. 다음 政府에서 이런 歷史를 反復하지 않으려면 改憲이 必要하다는 意見이다.

거슬러 올라가면 19代 國會 時節 姜昌熙 當時 國會議長이 構成한 ‘憲法改正諮問委員會’에서 提出한 憲法改正案의 話頭도 ‘分權’이었다. 憲法學者인 김철수 서울대 名譽敎授 等 當時 憲法改正諮問委員들은 國民이 選出한 大統領이 外交·安保·統一 等 外治를 맡고, 國會(兩院制 國會 中 下院)가 選出한 國務總理가 國內 政治를 맡는 統治體制를 設計했다. 이 改憲안에는 또 現行 5年 單任制인 大統領 任期를 6年 單任制로 바꾸고, 大統領이 超黨的·中立的으로 權限을 行使하도록 黨籍 離脫을 憲法에 明文化하는 內容도 담겼다.

18代 國會 當時 金炯旿 國會議長 亦是 ‘憲法硏究諮問委員會’를 통해 二元執政府制眼科 情·副統領 4年 重任制案 等 2個의 改憲案을 提出받은 적이 있다. 政治權에서는 이처럼 權力을 分散하는 것이 政府 運營에도 도움이 될 것이라는 얘기가 나온다.

朴 大統領은 4月 26日 45個 中央言論社 編輯·報道局長을 靑瓦臺로 招請한 午餐 자리에서 “혼자 가만히 있으면 너무 氣가 막혀 마음이 아프다”며 “내가 國民의 더 만족스러운 삶을 마련해주기 위해 大統領까지 하려 했고, 熱心히 밤잠 안 자고 이렇게 苦悶해서 왔는데 大統領 돼도 뭐 할 수 있는 게 없다”고 말한 바 있다. 最近 檢察 搜査와 言論報道 等을 통해 밝혀지는 事實에 따르면 當時 朴 大統領과 그의 核心 側近들은 財閥 等을 相對로 莫强한 權限을 行使하고 있었다. 그러나 비선組織의 힘에 比하면 정작 公式的인 政治의 場에서 大統領이 할 수 있는 일은 別로 없었다.

朴 大統領은 初代 總理로 指名한 김용준 前 憲法裁判所長이 아들의 兵役免除 論難과 不動産 投機 疑惑 等으로 落馬하는 바람에 內閣도 構成하지 못한 채 任期를 始作했다. 以後에도 政府가 提案한 各種 法案과 政策이 番番이 國會의 壁에 막혔다. 이에 對해 새누리당 김무성 議員은 10月 27日 國家未來硏究院 等이 主催한 ‘國家運營體制와 改憲’ 討論會에서 “政治는 與野 間 파트너십을 통해 對話와 妥協으로 풀어가는 것이다. 그런데 眞正한 意味의 政治가 失踪되고 與野가 死生決斷의 對決 政治를 하는 理由는 勝者獨食의 權力構造 때문”이라며 “帝王的 大統領制에서는 勝者가 모든 것을 가져가니 ‘相對方이 亡해야 나에게 機會가 온다’는 생각에 事事件件 國政의 발목을 잡는 일이 벌어진다”고 꼬집었다. 이러한 政治文化는 逆說的으로 大統領이 各種 ‘어두운 힘’을 통해 權力을 行使할 誘引을 만든다.

反面 市民은 政府가 바뀔 때마다 大統領이 强力한 指導力으로 흔들림 없이 國政을 이끌 것으로 期待했다 失望하고, 다음 選擧 때가 되면 또 다른 ‘英雄’을 찾아나서는 일을 反復하고 있다. 이 때문에 강준만 전북대 新聞放送學科 敎授는 著書 ‘美國史 散策 10’에서 ‘帝王的 大統領論은 大統領에게 過度한 期待를 거는 大衆의 英雄 崇拜主義의 問題와 맞닿아 있다’고 指摘하기도 했다. 김병준 國民大 敎授 亦是 著書 ‘99%를 爲한 大統領은 없다’에서 ‘어떤 사람들은 朴正熙 大統領 같은 분을, 또 다른 사람들은 김대중 大統領이나 盧武鉉 大統領 같은 분이 나오기를 기다리지만 ‘成功하는 메시아’는 오지 않는다. 國家權力이, 또 이를 掌握한 特定人이나 集團이 우리 社會를 左之右之하던 時代는 이미 지났다’고 썼다.

改憲 골든타임 올해냐, 來年이냐

이에 對해 이준일 敎授는 “많은 분이 內閣制는 不安定하고 非效率的인 政治體制, 大統領制는 强力한 리더십을 바탕으로 迅速한 意思決定이 이뤄지는 政治體制라는 印象을 갖고 있다. 우리 憲政에서 唯一하게 內閣制를 擇했던 第2共和國 當時 政局이 혼란스러웠기 때문일 것”이라며 “하지만 只今은 狀況이 다르다. 우리나라의 民主主義는 많이 成熟했고, 强力한 카리스마를 바탕으로 大統合을 이루는 大統領도 存在하지 않는다. 오히려 다양한 政治勢力이 國民 選擇에 따라 權力을 나눠 갖고 對話와 協力을 통해 國政을 運營하는 게 훨씬 民主的이며, 甚至於 效率的이기도 하다”고 밝혔다. 이 때문에 學界와 市民社會 團體 等에서는 本格的인 改憲 論議가 始作되면 다양한 權力構造를 담은 改憲案을 테이블에 올려두고 最善의 길을 찾아야 한다는 意見이 나온다.

問題는 그 테이블을 언제 차릴 것이냐다. 憲法裁判硏究院長 等을 지낸 허영 경희대 法學專門大學院 夕座敎授는 “只今은 아니다”라고 했다. “現在 드러난 內容만 봐도 大統領이 代議民主主義 原則을 짓밟고 憲政秩序를 紊亂하게 한 것이 分明하다. 머잖아 檢察 搜査를 통해 犯罪 事實이 明白히 밝혀지면 大統領職을 維持할 수 없을 것이다. 이런 狀況에서 改憲처럼 오랜 論議와 合意가 必要한 過程을 進行할 수는 없다”는 말이다. 虛 夕座敎授는 “1987年 ‘6月 革命’ 當時 國民의 要求는 ‘大統領을 내 손으로 뽑겠다’와 ‘長期執權을 許容하지 않겠다’ 두 가지였다. 이를 貫徹하는 걸 最優先으로 삼다 보니 다른 部分에서는 不足한 點이 없지 않았다. 特히 權力의 牽制와 均衡 裝置가 未洽하다. 이番에 憲法을 고치게 되면 좀 더 廣範圍하고 깊이 있는 檢討를 통해 오래도록 規範力을 維持할 수 있는 憲法을 만들어야 한다. 그것은 次期 政府가 擔當해야 할 몫”이라고 밝혔다.

反面 이영작 서경대 夕座敎授는 “現行 憲法 下에서 次期 大統領을 뽑으면 또 한 番 不幸한 歷史가 反復된다. 이를 避하려면 只今 當場 改憲 論議를 始作해 次期 指導者는 새로운 憲法 아래서 選出해야 한다”고 主張했다. “노태우 前 大統領도 1987年 改憲 約束을 통해 政局을 收拾했고, 在任 中 憲法을 改正해 12月 次期 大選을 치른 뒤 이듬해 退任했다”는 것이다.  

算術的으로만 보면 現在 國會에서 改憲을 推進할 動力은 充分히 마련돼 있다. 現行 憲法上 改憲案을 發議하려면 國會議員 在籍(300名) 過半數(151名) 同意가, 本會議에서 可決 處理할 때는 在籍 3分의 2(200名) 以上 贊成이 必要하다. 그런데 새누리당 權性東, 民主黨 白在鉉, 국민의당 김관영 議員 等이 幹事를 맡은 ‘20代 國會 改憲推進 國會議員 모임’은 會員 數가 이미 200名을 넘긴 狀態다. 丁世均 國會議長도 6月 16日 20代 國會 開院辭에서 强力한 改憲 推進 意思를 밝힌 바 있다. 다만 政治權에서 活潑하게 이뤄지던 改憲 論議가 10月 24日 朴 大統領의 改憲 推進 發言과 잇달아 터진 최순실 게이트의 影響으로 事實上 中斷된 狀態일 뿐이다.

이에 對해 强力한 改憲論者인 禹潤根 國會 事務總長은 “이番 事態는 朴 大統領의 個人的 잘못과 帝王的 大統領制의 權力構造가 맞물려 일어났다. 이로 因해 改憲 必要性이 더욱 커졌다”면서도 “하지만 只今 改憲 論議는 政治的 흥정 對象이 되고 政略的이라는 誤解를 받을 餘地가 있다. 大統領 退陣 問題를 매듭지은 뒤 다시 改憲을 檢討하는 것이 맞다고 본다”고 밝혔다. 강원택 서울大 政治外交學部 敎授(韓國政治學會長)도 “現行 憲法은 5·16 쿠데타와 뒤이은 軍政 時期에 基礎된 1963年 憲法을 基盤으로 하고 있다. 權力構造 等 여러 部分에서 改正이 必要하다. 하지만 이는 短期間에 할 수 있는 일이 아닌 만큼, 이番 危機를 克服한 뒤 이를 契機 삼아 새로운 시스템을 찾기 위한 論議의 場을 마련하는 게 바람직하다”고 밝혔다.

지난해 末 ‘교수신문’은 ‘올해의 四字成語’로 ‘混用無挑(昏庸無道)’를 選定했다. ‘어리석고 無能한 君主(混用) 때문에 世上이 暗黑에 뒤덮인 듯 어지럽다(무도)’는 뜻이다. 11個月 前 紙面에 登場한 이 말이 요즘 서울 光化門廣場 一帶에서 다시 市民의 입길에 오르내린다. 그리고 指導者 한 名의 잘잘못에 따라 國政 全般이 흔들리는 狀況은 改善해야 한다는 데 各界 意見이 모아지는 雰圍氣다. 1987年 軍部政治를 終熄한 ‘市民의 힘’은 憲法 改正을 통해 市民革命으로 完成됐다. 2016年의 촛불이 또 다른 民主主義 時代를 열 수 있을지 많은 이의 關心이 쏠리는 理由다. 

大韓民國 憲法의 歷史

“우리는 이제 帝國의 臣民이 아니고 民主共和國의 自由國民이 되는 것입니다. 나라의 主人은 帝王이 아니고 堂堂히 우리 國民입니다.”

1919年 大韓民國 臨時政府 樹立 當時 이동녕 臨時의정원 議長은 이렇게 말했다. 그리고 바로 이때 制定된 大韓民國 最初 憲法에서부터 只今에 이르기까지, 우리 憲法은 例外 없이 大韓民國이 民主共和國임을 明文으로 밝히고 있다. 憲法 第1條 1項이 바로 이 內容이다. 뒤를 잇는 憲法 第1條 2項 ‘大韓民國의 主權은 國民에게 있고, 모든 權力은 國民으로부터 나온다’는 制憲憲法에서 2組로 獨立해 있던 것을 62年 5次 改憲 때 1兆 안에 包含한 것이다.

채 70年이 안 되는 憲政史에서 우리 憲法은 只今까지 모두 9次例 改正됐다. 大部分 執權者가 任期 延長 等 政略的인 目的으로 憲法을 고쳐 썼다. 하지만 1987年 9次 改憲은 性格이 다르다. 그해 發生한 박종철, 이한열 君 死亡事件을 契機로 全國的인 民主化示威가 벌어지면서 大統領 幹線投票로 政權을 잡은 軍事政府가 힘을 잃었다. 以後 市民의 要求를 反映해 大統領 直選制, 單任制 等을 담은 憲法改正案이 마련됐다. 이 새로운 憲法은 그해 10月 27日 國民投票에서 93.1% 贊成으로 可決된 뒤 現在에 이르고 있다. 憲法 前文에는 大韓國民이 ‘3·1運動으로 建立된 大韓民國臨時政府의 法統과 不義에 抗拒한 4·19民主理念을 繼承’한다고 明示돼 있다.

2016年은 1987年 以後 約 30年 만에 다시 市民이 憲法 改正 論議의 中心에 서 있는 해다. 그동안은 政治權이 憲法 改正 論議를 이끌었다. 1997年 大統領選擧 當時 內閣制 改憲을 고리로 이뤄진 ‘DJP(金大中·김종필) 聯合’李 한 事例다. 盧武鉉 前 大統領이 執權 中이던 2007年 ‘大統領 4年 連任制’를 骨子로 改憲을 推進하는 等 政府마다 行政府가 主導하는 改憲 움직임이 있었다. 그러나 이러한 改憲 試圖는 每番 政略的인 理由로 霧散되곤 했다.