中國에 政策諮問機關으로서 싱크탱크가 처음 出現한 것은 1980年代 政策 推進 過程을 科學化하려는 中國 政府의 努力에 副應하는 次元에서였다. 以後 中國의 싱크탱크들은 30年間 飛躍的인 發展을 이뤘고, 數十餘 個에 그쳤던 數字도 2014年 現在 民間과 政府 支援 機關을 合쳐 429個로 增加했다. 1830個 싱크탱크가 活動하는 美國에 이어 世界 두 番째다.

이처럼 빠른 發展의 原動力은 勿論 急速度로 進行된 世界化와 中國의 國際社會 依存性 深化다. 이제 中國 最高指導者는 專門家들에게 諮問을 求하지 않고는 어떤 主要 政策決定度 내릴 수 없게 됐다. 2014年 10月 시진핑 國家主席은 한 演說에서 “높은 水準의 싱크탱크를 하루빨리 育成해 國際的인 地位를 얻어야 한다”고 力說한 바 있다.

典型的 事例, 왕후닝

各種 資料를 綜合해보면 中國의 싱크탱크는 크게 세 種類로 나뉜다. 먼저 中國共産黨과 政府 各 部處, 軍部 等이 運營하는 政府 傘下 硏究機關이 있고, 科學 및 社會科學 系列의 硏究所와 大學 附設 硏究所가 그 뒤를 잇는다. 最近에는 民間 싱크탱크를 네 番째 範疇로 分類하는 境遇도 눈에 띄는데, 이는 民間 싱크탱크가 中國 經濟나 社會政策에 미치는 影響力이 漸漸 擴大되고 있음을 뜻한다. 여기에 各種 協會나 포럼, 財團은 勿論 新華通訊 같은 言論媒體를 包含하느냐 與否에 따라 全體 싱크탱크 數는 200個에서 2000個 사이로 크게 엇갈린다.

다만 中國의 政策決定 過程에는 싱크탱크 같은 硏究機關보다 흔히 ‘즈낭(智囊)’으로 統稱하는 政府 政策諮問委員들의 影響力이 훨씬 크게 作用한다는 分析이 支配的이다. 相當히 說得力 있는 이 같은 見解는 크게 두 가지 視角에서 볼 수 있다. 먼저 政策과 戰略을 構想하는 過程에서 最高指導者를 個人的으로 補佐하는 主要 政策諮問委員들이 絶對的 優位를 占하고 있다는 側面과 함께, 더욱이 特定 싱크탱크의 影響力은 組織 自體가 官僚社會와 어떤 關係를 맺고 있느냐에 따라 左右되기보다 이 싱크탱크 所屬 主要 人士들이 가진 名聲과 關係 깊다는 部分이 있다.



이러한 政策諮問役의 典型的인 例가 바로 왕후닝이다. 그는 상하이 푸단대 敎授로 在職 中이던 1995年 장쩌민 主席의 政策諮問役으로 始作해 張 主席의 이른바 ‘3個 代表論’의 기틀을 만드는 데 寄與했다. 2002年부터는 후진타오 主席을 補佐하며 ‘科學發展론’의 草案을 다듬었고, 2012年 시진핑 主席 就任과 함께 中國共産黨의 가장 重要한 政策決定機構인 中央政治局 委員 자리에 올랐다. 政府 官僚가 아닌 싱크탱크 所屬 硏究委員에게는 不可能에 가까울 程度로 異例的인 境遇다.

組織 次元에서의 싱크탱크를 놓고 보면 一旦 政府 傘下 硏究機關들이 가장 큰 影響力을 行使하고 있다는 게 學界의 衆論이다. 이들 싱크탱크는 非公開 高級 情報를 接할 수 있는 데다 情報 分析과 關聯해서도 政府當局과 固有의 채널을 維持하기 때문이다. 反面 중국사회과학원이나 各 大學 附設 싱크탱크의 影響力이 相對的으로 작은 것은 이들의 硏究가 政策決定 心臟部에서 벗어나 있는 데다 學術的 性格이 짙어서다. 財政的 制約이나 政策諮問을 提供할 接近 通路도 不足한 民間 싱크탱크는 아직까지 影響力 水準이 가장 낮다고 봐야 할 것이다.

特히 政府 傘下 싱크탱크들은 여러 課題를 안고 있다. 먼저 政府에 財政的으로 依存한다는 點을 들 수 있다. 基本的으로 싱크탱크가 偏見 없는 政策硏究를 進行하려면 獨立性이 必須的이지만, 政府로부터 財政 支援을 받는 中國의 公共 싱크탱크들은 硏究 活動의 公正性에 疑問이 提起되기 일쑤다. 더욱이 國內 政治 制度나 外交政策 戰略 같은 敏感한 事案의 境遇 政治的 制約에서 벗어나기 힘들다. 예컨대 2014年 6月 中國共産黨 中央紀律檢査委員會는 중국사회과학원에 “外部勢力이 浸透했다”고 强하게 壓迫하고 나선 바 있다. 이 事件으로 中國 學界는 엄청난 論難과 混線에 휩싸였고, 國際的 立地를 쌓으려 애써온 싱크탱크들의 그間 努力에 逆效果를 일으켰다.

빠른 成長, 낮은 成果

마지막 限界는 競爭意識 不足이다. 中國에서 最近까지 政策硏究는 公共 싱크탱크의 專有物이었고, 이들 사이에 제 나름의 競爭構圖가 있다 해도 일정한 線을 넘지 않았다. 그렇다 보니 成果나 硏究 結果物 次元에서는 國際 基準에 한참 뒤처질 수밖에 없었던 것이다. 中國 政府가 좀 더 活潑하고 旺盛한 政策硏究 活動을 願한다면 民間 싱크탱크에 더 많은 機會와 信賴를 줘야 한다는 見解가 힘을 얻는 背景이다.

이렇듯 中國의 싱크탱크는 歷史도 日淺하고 갖가지 制約도 만만치 않지만, 最近 들어 그 나름의 國際的 認知度를 擴張해나가고 있다. 2014年 世界 싱크탱크의 影響力 順位를 分析한 西區 民間 報告書에 따르면, 美國을 除外한 全 世界 50代 싱크탱크 目錄에 總 3個의 中國 硏究機關이 이름을 올렸다. 16位를 차지한 現代國際關係硏究所, 28位에 오른 중국사회과학원, 33位에 오른 外交部 傘下 國際問題硏究院이다.

그러나 成果 面에서는 갈 길이 멀다. 예컨대 英國은 世界 세 番째인 287個 싱크탱크를 保有하고 있고 이 가운데 9個가 50位 안에 들었다. 獨逸의 境遇 네 番째로 많은 194個 싱크탱크가 活動하고 있는데, 이 中 7個가 50代 싱크탱크에 包含됐다. 中國 指導部가 지난 30年間 政策決定 過程을 크게 改善해왔음은 分明한 事實이지만, 앞서 본 다양한 限界로 印象的인 成果를 내지 못했다는 것 亦是 否認하기 어렵다.

特히 公共 싱크탱크는 가장 規模가 큰 硏究集團이면서도 財政的, 政治的 獨立性은 가장 낮다. 中國의 巨視政策과 戰略을 뒷받침할 深度 있는 理論 分析을 이어나갈 수 있는 潛在力은 오히려 大學 附設硏究所들이 더 커 보이지만, 이들은 自身의 아이디어를 最高指導部에 傳達할 通路와 機會를 찾기가 힘들다는 點에서 限界를 안고 있다. 어쩌면 中國 싱크탱크의 未來는 아직 初期 水準에 가까운 民間 싱크탱크에 政府가 얼마나 큰 믿음을 보여주느냐에 달렸다 해도 좋을 것이다.

(英語 原文은 www.globalasia.org/article/seeking-influence-chinese-foreign-policy-think-tanks 參照)