國會의 ‘숨은 權力’ 立法考試出身의 明暗

東亞日報
入力 2018年 7月 6日 18時 04分

홍수영 記者

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退勤길 政治

3月 21日國會敎育文化體育觀光委員會法案審査小委員會가 열린 本廳 508號. 小委員長인 自由韓國黨李鍾培議員이 지난해부터 審査가 밀린 法案 51件을 一括上程했다. 1號案件으로 文化藝術振興法改正案이 올라왔다. 脆弱階層을 위한 ‘文化누리카드(文化利用券)’를 文化藝術 프로그램뿐만 아니라 旅行과 體育活動에도 쓸 수 있도록 하는 內容이다.

“專門委員報告해 주시기 바랍니다.”(이 小委員長)

“檢討意見을 말씀드리면 이미 實施되고 있는 利用範圍에 맞춰 法規定을 整備한 것으로, 妥當한 立法措置라고 봤습니다.”(조의섭 專門議員)

“文化體育觀光部次官, 政府意見 말씀해 주시기 바랍니다.”(이 小委員長)

“專門委員檢討報告처럼 法을 改正할 必要가 있습니다. 受容합니다.”(나종민 1次官)

以後改正案審査는 一瀉千里였다. 이 小委員長이 議員들을 둘러보며 “討論하실 委員님 안 계십니까”, “原案대로 議決하는데 이의 없으십니까”라고 次例로 물었다. 議員들의 별다른 대꾸가 없자 改正案은 不過審査 몇 分 만에 小委를 通過했다.

이는 法案處理의 첫 關門인 國會常任委小委員會에서 爭點이 없는 法案을 다룰 때 日常的으로 이뤄지는 風景이다. 國會事務處公務院으로 各常任委에 配屬된 專門委員과 立法調査官은 法이 만들어지는 過程에서 한 축이자 ‘숨은 일꾼’들이다. 與野間, 國會와 政府間氣 싸움 속에 이들의 存在가 浮刻되지 않고 있지만 높은 專門性으로 立法過程에서 核心的인 役割을 해 立法府의 ‘숨은 權力’이라는 말까지 나온다.

● 立法過程의 ‘숨은 實勢’

法案審査는 各常任委法案審査小委에서 專門委員으로부터 法案의 第·改正理由와 修正意見等에 對한 說明을 듣는 것으로 始作된다. 首席專門委員(次官補級)과 專門委員은 國會事務處 5級公採人立法考試出身의 比率이 매우 높다. 議員들이 各分野法案의 細部內容을 모두 把握하는 데 物理的限界가 있어 脈을 짚어주는 게 이들의 主要任務다. 그러다 보니 專門委員이 定한 方向性이 議員의 判斷에 影響을 줄 때가 많다.

韓國黨의 한 初選議員은 “以前에 다뤄봤던 問題가 아니면 다른 議員이 낸 法案을 깊이 알기 힘들다. 法案이 必要한 지 判斷할 때 專門議員의 檢討意見을 參考할 수밖에 없다”고 말했다. 敎授出身의 한 前職議員은 “적지 않은 議員들이 小委員會에 提出된 法案에 對한 별다른 背景知識 없이 參席한다. 與野間利害가 엇갈리는 一部爭點法案을 除外하면 專門委員이 낸 意見에 同調하는 式”이라고 雰圍氣를 傳했다.

國會가 政府가 보내온 法을 通過시키기만 하는 것을 꼬집어 ‘通法部’ 役割을 한 權威主義政府時節과 달리 行政府와 立法府의 關係는 이제 逆轉됐다. 自然스레 立法考試出身들의 影響力도 커졌다. 中央部處官僚를 지낸 한 議員은 “議員은 落選하면 國會를 떠날 人物이지만 立法考試出身專門委員들은 國會 터主大監이다. 各部處公務員들이 國會에서 議員들 못지 않게 이들 專門委員들을 부쩍 챙기는 理由”라고 말했다.

企劃財政部가 國會本會議 전 ‘마지막 關門’인 法制司法委員會를 로비 窓口로 活用해 問題로 指摘된 것도 專門委員의 파워를 보여주는 대목이다. 더불어民主黨琴泰燮議員은 지난해 9月法査委全體會議에서 “企財部가 所管常任委에서는 反對하지 않고 法司委專門委員을 찾아가서 얘기하는 것이 漸漸 늘고 있다”고 指摘했다. 法案文句를 다루는 法査委에서 專門委員을 說得해 法案의 발목을 잡는 行態를 꼬집은 것이지만 專門委員의 立法過程에서 實質的인 內容도 左右할 수 있음을 보여주는 것이다.

● “檢討報告書 잘 써 달라” 泣訴

專門委員의 힘은 ‘檢討報告書’에서 나온다. 國會法은 案件을 審査할 때 먼저 專門委員의 檢討報告를 듣는다. 專門委員은 모든 法案을 미리 살펴본 뒤 報告書를 作成해 常任委上程 48時間前에 議員들에게 配付한다. 議員들은 大槪法案보다 專門議員의 意見이 담긴 檢討報告書를 먼저 接한다. 한 補佐官은 “檢討報告書를 土臺로 會議를 進行하니 그 報告書야말로 立法論議의 出發點이자 決定的變數”라고 말했다.

法案을 통과시키거나 막아야 하는 議員이나 部處公務員, 利害關係者들은 檢討報告書에 담기는 文句 하나에 목숨을 건다. 國會에서 10年을 活動한 補佐官은 “發議한 法案에 對한 檢討報告書에 專門委員과 이를 補佐하는 立法調査官이 否定的인 意見을 담으면 (그 法案은) 끝났다고 보면 된다”고 말했다. 이 때문에 檢討報告書가 나오기 前에 議員이 直接專門委員을 찾아가 發議한 法案의 趣旨를 說明하거나 說明資料를 傳達하기도 한다.

專門委員과 立法調査官을 相對로 한 部處公務員들의 求愛作戰도 活潑하다. 한 補佐官은 “部處公務員들은 重點處理對象法案에 對해 미리 作業을 한다. 檢討報告書에 爭點을 模糊하게 다루도록 泣訴하거나 關聯資料를 專門委員이나 立法調査官에게 갖다 바친다”고 말했다. 온갖 努力을 했는데도 專門委員의 意見이 否定的이면 부처는 苦悶한다. 한 中央部處公務員은 “專門委員을 더 說得할지, 常任委議員들을 相對로 說明할지, 아니면 法案修正案을 낼지 決定해야 한다. 專門委員이 國會의 숨은 實勢”라고 말했다.

이런 理由로 常任委에 專門委員이 새로 任命되면 所管部處公務員이나 公共機關關係者들이 줄을 서서 業務報告를 하는 珍風景도 빚어진다. 한 經濟部處高位公務員은 “部處로서는 國會公務員이 ‘甲’이다. 特히 豫算案檢討報告書에 否定的인 意見이 담기면 그대로 豫算이 削減될 수 있어 平素에 關係를 좋게 維持하려고 애를 쓴다”고 말했다.

● 立法考試出身들의 明暗

立法考試出身國會公務員들이 立法過程에서 ‘숨은 權力’이라는 말까지 듣지만 그렇다고 ‘薔薇빛 人生’이기만 한 것은 全혀 아니라는 하소연도 적지 않다.

18代國會以後議員들의 法案發議件數가 폭증해 檢討報告書 쓰는 것만도 허덕대기 일쑤다. 한 立法調査官은 “常任委會議가 몰려 있는 定期國會 때는 몇날 며칠 집에도 못 가거나 겨우 씻고 나올 때도 있다”고 말했다. 特히 요즘은 與野가 跛行을 이어가다가 갑자기 劇的合意로 常任委日程을 再開하는 境遇가 많다. 이럴 때는 끝도 없이 待機하면서 保佐陣이나 記者들에게 “언제 合意가 될 것 같으냐”고 搜所聞하고 다니기도 한다.

與野가 갈수록 極限對立을 反復하다 보니 合理的으로 政策助言을 할 수 있는 餘地가 줄었다는 指摘도 있다. 그러다보니 ‘兩非論’으로 흐르는 檢討報告書를 써야 할 境遇가 적지 않다는 것이다. 野黨政策委員會에서 活動하는 한 黨職者는 “爭點法案의 境遇 어느 한쪽으로 結論을 내면 다른 黨議員들이 호통을 치고 亂離가 난다. 그러다보니 立法調査官들이 ‘趣旨는 좋으나 이런 點도 있고, 저런 點도 있다’는 式으로 두루뭉수리 쓸 때가 많다”고 말했다.

한 해 立法考試選拔人員이 20名 안팎으로 少數인 데다 退職할 때까지 國會에서 같이 勤務하는 ‘작은 社會’이다 보니 弊端도 있다.

지난해 8月 두 名의 首席專門委員이 各各性醜行과 出張費常習橫領으로 免職處理됐다. 特히 女性部下職員性醜行事件은 5個月假量內部에서 쉬쉬하다가 言論報道以後에야 國會가 監査에 着手했다. 민주당 이훈 議員은 “(脾胃를 서로 默認하는) ‘立法考試 카르텔’이라는 얘기도 나온다. 外部監査館制度導入을 檢討해야 한다”고 指摘했다.

홍수영 記者 gaea@donga.com