航空保安, 터지면 災難인데… 責任은 民間에서만?[떴다떴다 便飛行]

東亞日報
入力 2023年 7月 15日 15時 00分

변종국 記者

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지난 3月仁川空港에서 出發하려던 大韓航空旅客機에서 實彈 2發이 發見됐습니다. 이 事件과 關聯해 實彈을 事前에 發見하지 못한 保安檢索要員이 檢察에 送致가 됐습니다. 嫌疑는 ‘航空保安法違反’입니다. 그런데 航空保安業界에서는 保安責任과 處罰問題를 두고 甲論乙駁이 오가고 있는데요. 機內에서 發見된 實彈 2發이 保安判讀(X-ray)에서 失敗한 건지, 어떻게 機內로 들어왔는지 밝혀진 게 없기 때문이죠. 甚至於實彈을 搬入한 것으로 推定되는 人物은 잡지 못한 狀態입니다.

“保安區域에서 問題가 생기면 保安檢索要員이 處罰받아야 한다”라는 一般化를 하기 쉽습니다. 그런데 보다 本質的인 論議를 해보면 簡單하게 答할 問題가 아님을 알 수 있죠. 오늘 ‘떴다떴다변비행’에서는 保安要員에 對한 處罰의 法的, 構造的인 問題를 살펴보겠습니다. 또한 海外事例를 살펴보고 示唆點을 찾아보려 합니다.

●刑事處罰의 適正性

檢索要員에게 適用된 航空保安法違反嫌疑는 ‘航空保安法第50條第4項第2號, 第5項第2號’ 等 입니다.

먼저 이 法條項의 適正性을 따져보겠습니다. “保安檢索業務를 하지 아니하거나 疏忽히 한 사람”이라는 句節이 問題가 되는데요. 法으로 處罰을 하려면 法律의 內容이 明確해야 합니다. 그런데 都大體 ‘疏忽히 한 사람’이라는 文句에서 ‘疏忽히’라는 건 무얼 말하는 걸까요? 疏忽의 基準이 뭘까요? 具體的으로 그 內容은 뭘까요?

우리 大法院은 法律이 處罰하고자 하는 行爲가 무엇인지, 그에 對한 刑罰이 어떤 것인지를 豫見할 수 있어야 한다는 立場입니다. 卽, 法의 內容이 明確하지 않고 曖昧해서 무엇이 問題行爲인지를 알 수 없으면 안 된다고 보는 겁니다.

法의 內容이 曖昧模糊하면, 法을 適用하는 사람들의 ‘解釋’에 더 많이 依存하게 됩니다. ‘귀에 걸면 귀걸이 코에 걸면 코걸이’인 狀況이 많이 發生하게 되면, 眞正한 法治主義實現이 될 수 없다고 보는 것이죠..

비슷한 例로 未成年者保護法條項의 不良漫畫에 對한 正義가 問題가 된 적이 있습니다. (未成年者保護法第2條의2 第1號等違憲提請’) ‘淫亂性 또는 殘忍性을 助長할 憂慮’라는 表現中 ‘殘忍性’이라는 單語에 對해 甲論乙駁이 있었습니다. 法院은 이렇게 判斷을 합니다. △判例上槪念規定이 確立 되지 않은 狀態이고 △殘忍性에 對한 事前的意味만으로는 그에 對한 解釋과 判斷이 千差萬別이어서 法執行者의 恣意的인 判斷을 許容할 餘地가 높고 △여기에 ‘組長’ 및 ‘憂慮’까지 덧붙여지면 社會通念上正當한 것으로 볼 餘地가 많은 것까지 處罰의 對象으로 할 수 있게 된다고 말이죠.

卽, 模糊하고 漠然한 槪念을 使用하면 法執行機關의 恣意的인 判斷이 介入될 수 있고, 이는 ‘罪刑法定主義’에서 이야기하는 明確性의 原則에 어긋난다고 본 겁니다. 結局 ‘保安檢索業務를 疏忽히 한 사람’이라는 文句에서도 무엇을 疏忽히 했다고 말하는 건지, 疏忽하다는 基準과 程度는 어디까지인지 等이 明確하지 않다는 問題가 保安業界에서 提起되고 있습니다.

●適正性의 原則

刑罰이라는 건 社會를 지키기 위한 最後의 手段입니다. 그런데 刑罰을 내릴 때는 比例와 均衡이 要求됩니다. 度를 넘어선 强한 處罰도 差別的處罰도 안 되지요. 特히 刑罰은 自身의 責任範圍內에서 이뤄져야 한다는 ‘適正性의 原則’에 立脚해야 합니다. 나의 責任範圍를 넘어서는 일에 對해 過度한 刑罰은 이뤄져서는 안 된다는 겁니다.

大韓民國은 保安檢索失敗에 對한 責任을 保安檢索要員들이 지게 돼 있습니다. 그런데 國家와 市民의 安全과 直結되는 航空保安을 管理하고 책임지고 刑罰까지 받게 되는 保安要員들은 民間人身分입니다. 民間人들이 國家의 安保와 保安을 책임지고 있는 狀況이죠.

보안 검색 모니터링을 하는 보안 요원의 모습. — 保安檢索 모니터링을 하는 保安要員의 모습.

保安檢索事故가 나면 保安關聯民間業體들은 國家로부터 過怠料處分을 받습니다. 檢索要員이나 空港公社職員 모두 懲戒를 받습니다. 懲戒와 懲罰에 더해 二重으로 刑事處罰까지도 받을 수 있습니다. 權限과 身分에 비해 過度한 處罰責任이 賦課되는 것이 아니냐는 論難이 保安業界에서 나오는 背景입니다.

한 保安業界從事者는 “우리는 暴言을 當하고, 暴行當해도 處罰할 수 있는 權限도 없다. 公務員에 준하거나 國家機關에 準하는 權利도 없다. 하지만, 그에 따른 責任은 過度하게 附與가 돼 있다”고 말했습니다.

이에 對해 한 法曹人은 “刑事犯의 境遇에는 故意性이 있는 境遇에만 處罰하고, 過失이 있는 境遇에는 法에 따라 例外的으로만 處罰을 한다. 事件이 發生해도 過失犯의 境遇엔 例外性을 充分히 줄 必要가 있다”고 말했습니다.

●航空保安의 民間委託

保安檢索을 하는 理由는 航空事故나 테러 等國家安保에 威脅이 되는 狀況을 豫防하기 위함입니다. 單 한 番의 保安失手가 큰 事故로 이어질 수 있기에 民間을 넘어 國家次元에서 保安을 神經 쓰고 있죠.

韓國은 仁川國際空港開港을 前後로 空港安保의 責任을 國家가 아닌 民間中心으로 移管했습니다. 現行保安制度는 空港公社와 航空社等에 運營의 責任을 附與하고 있고, 實際的인 保安檢索業務는 保安業體에 委託하는 시스템이죠. “國家安危에 直結되는 保安檢索을 空港을 運營하는 空港公社나 航空社, 民間保安檢索業體들에게 大部分 맡기는 것이 果然 맞는 것이냐”는 本質的인 質問이 提起되는 部分입니다.

더군다나, 國家公務員도 아닌 民間保安要員들에게 제대로 된 處遇도 해주지 않고 劣惡한 勤務環境까지 더해진다면 使命感과 安保意識을 期待할 수 있겠느냐는 質問도 해볼 수 있습니다. 國家安保次元의 業務를 民間에 많이 依存하는 狀況에서, 保安要員들의 處遇問題까지 쌓이면 保安失敗로 이어질 수 있다는 指摘에 귀를 기울일 必要가 있습니다. 業務에 對한 不滿은 士氣低下와 業務忌避로 이어질 수 있습니다.

航空保安業界는 只今 △新入職員들의 不足 △定員보다 不足한 人力 △移職 및 退職職員들의 增加 △處遇不滿等의 問題를 겪고 있습니다. 國家安保를 책임지는 일이 언젠가부터 ‘3D(Difficult, Dirty, Dangerous)’ 業種이 돼버렸습니다. 이것이 무엇을 의미하는지 깊이 苦悶해야 합니다.

民間에서 發生한 問題는 國家가 收拾할 수밖에 없습니다. 保安檢索過程에서 發生한 問題는 保安檢索要員을 處罰한다고 解決될 일이 아닙니다. 保安檢索問題가 왜 發生하는지 本質的인 質問을 던져야 하는데, 保安要員의 責任論만 强調해서 問題解決을 試圖하고 있는 건 아닌지 돌아봐야 합니다.

韓國의 航空保安業界는 共工科民間이 서로 役割을 負擔해 나가는 模樣새입니다. 이른바 ‘共同生産’의 槪念으로 空港과 航空業界가 돌아가고 있습니다. 이게 잘 돌아가면 多幸인데 均衡이 무너지거나 한 部門에 問題가 생기면, 國民의 生命과 財産을 保護한다는 目標價 한瞬間에 무너질 수 있습니다.

●9.11테러와 美國의 航空保安

美國의 事例를 紹介해보려 합니다. 2001年 9.11테러 發生前만 하더라도 美國은 勿論 유럽에서도 公共서비스의 民間委託이 增加하고 있었죠. 只今의 韓國처럼 民間과 公共의 調和로운 空港運營이 大勢였습니다. 그런데 保安業界移職率이 높아지고, 資格 및 大宇等에 對한 問題들이 하나둘씩 發生합니다. 그래서 1996年과 2000年에 美國議會에서는 空港保安檢索要員들의 資格에 對한 FAA(美聯邦航空靑)의 基準을 發表하기도 했죠.

그런데, 9.11 테러 發生前까지 이러한 基準이 適用되지 않았다고 합니다. 뭔가 問題가 있다는 건 알겠고 그래서 改善을 하자는 움직임이 미지근하게 論議되던 時點에 9.11 테러가 發生한 겁니다.

美國은 9.11 테러 以後空港保安體系를 모두 바꿔버립니다. 特히 保安檢索要員들에 對한 資格基準과 그들이 處한 現實에 對한 다양한 論議가 進行됩니다. 더 나은 代案들을 찾으려고 유럽 空港의 安全體系와 美國空港의 安全體系를 比較하는 調査가 이뤄졌습니다. 調査結果 2個國家만 除外하고, 空港保安要員에 對한 資格要件이 美國보다 嚴格했다고 합니다.

유럽의 境遇保安要員들의 임금이 美國保安要員의 2倍程度로 높았고, 유럽의 保安要員들은 保安專門家로 認識되고 또 그만큼 待遇받고 있었다고 하죠. 美國의 保安要員들은 入社後 2年 안에 거의 100% 移職할 程度였는데, 유럽의 境遇엔 移職率이 美國보다 顯著하게 낮았다고 합니다. 特히 테러 發生可能性이 큰 地域의 境遇엔 航空安全向上을 위해 큰 費用이 支出되고 있었다는데요. 旅行客들도 테러 發生이 높은 地域을 利用할 땐 空港利用料等을 더 支拂하는 것에 큰 不滿을 提起하지 않았다고 합니다.

이런 硏究結果는 美國政治人들에게도 衝擊으로 다가왔나 봅니다. 保安要員들 賃金을 引上하고, 더 나은 敎育을 提供하고 裝備를 補完할 것에 同意하죠. 더 나아가 테러 發生 두 달 뒤부터는 누가 空港의 安全을 責任을 질 것인가에 對한 論爭이 始作됩니다. 그 結果 2001年 11月保安檢索을 專擔하는 國家警察機構로 美國國土安保部所屬의 交通保安廳 TSA(Transportation Security Administration)가 出帆합니다.

조지 W 부시 미국 대통령이 2001년 시카고 오헤어 국제공항에서 항공 보안 대책에 대해 연설하고 있다. AP통신. — 조지 W 부시 美國大統領이 2001年 시카고 吳헤어 國際空港에서 航空保安對策에 對해 演說하고 있다. AP通信.

13名의 職員으로 出發한 이 部署는 그해 末 6萬4000名으로 勤務者가 增加합니다. TSA의 첫 番째 目的은 美國內에 있는 400餘個의 空港全體에 2002年末까지 TSA 要員들을 配置하는 데 있었고 그해에 約 11萬7000名을 前空港에 配置합니다. 以後 TSA는 航空保安을 管理하는 다양한 部署를 總括하는 上位本部役割을 하게 될 程度로 成長합니다. 空港의 保安을 國家가 總括하는 方式으로 시스템이 完全히 바뀐 것이죠.

9.11 테러를 겪은 美國은 航空保安에 對한 體系와 認識을 完全히 바꿉니다. 소를 잃고 외양間을 제대로 고치려고 한 거죠. 美國의 航空保安歷史가 우리에게 주는 示唆點이 많다고 봅니다.

●소 잃고 외양間 고치지 않으려면….

取材할수록 ‘總體的難局’이라는 느낌을 지울 수 없었습니다. 空港保安檢索體系의 問題를 仔細히 살펴봐야 합니다. 指揮系統의 混沌, 問題만 생기면 責任者를 處罰하기 汲汲한 文化, 매뉴얼대로 保安檢査를 하면 空港이 痲痹돼 버리는 아이러니, 保安當局의 責任·處罰回避等 풀어가야 할 것이 한둘이 아닙니다. ( 5月金浦空港서 發生한 ‘手荷物大亂’의 眞짜 理由는? https://www.donga.com/news/article/all/20230616/119803864/1 參照)

事實業界에서는 다양한 아이디어가 나오고 있습니다. △한국공항공사와 仁川國際空港公社로 二元化돼 있는 航空保安專門會社를 하나로 합쳐서, 子會社가 아닌 獨立된 組織으로 運營하자 △保安檢索人力을 養成할 수 있는 國家保安人材開發院(假稱) 等의 機構를 마련해 專門性 키우자 △器具나 財團에서 航空保安人力의 採用과 敎育等을 하자 △國土交通部에서 航空政策室을 독립시켜 航空廳을 만들고, 그 안에 航空保安專擔機構를 設立해야 한다는 等 입니다.

이미 航空業界는 問題가 뭔지 알고 있습니다. 問題에 對한 兆朕들이 나오고 있는데, 우리는 그저 ‘問題야 터지지 마라’라며 하루하루를 버티는 느낌입니다. 이러다 事故가 나면 또 責任者를 찾아서 處罰하려 하겠지요. 建設的이지 못한 行動의 反復에 國家安保는 더 威脅받고 있는 건 아닐까요? 코로나19 엔데믹 以後 한 高位公職者가 航空業界의 保安과 安全을 두고 한 말이 생각납니다. “이러다 眞짜 큰일 납니다”

변종국 記者 bjk@donga.com