公企業들의 成果가 나빠지고 있다고 느끼는 사람이 많을 것이다. 實際로 最近 公企業의 放漫한 經營과 늘어만 가는 赤字에 對한 內容이 新聞에 자주 登場하고 있다. 동아일보는 2019年 9月 5日子 記事에서 ‘올해 韓國 公企業 中 한전 等 非金融 公企業 赤字 規模가 約 10兆 원에 達해 2017年 4000億 원 赤字에 비해 그 規模가 더욱 擴大되고 있다’고 報道했다.
勿論 公企業의 非效率的인 經營과 痼疾的인 收益性 惡化 現象이 韓國만의 問題는 아니다. 經營 成果가 未盡한 公企業의 競爭力을 어떻게 强化해야 하는지는 世界 經營學者들의 主要 硏究 主題 中 하나이기도 하다.
學界의 視角은 大體로 둘로 나뉜다. 于先 公企業으로부터 私企業보다 나은 成果를 期待할 수 없다는 見解를 가진 學者들이 있다. 反對로, 오히려 公企業이 私企業보다 比較 優位가 크다는 視角도 있다. 公企業은 競爭에서 유리한 各種 情報를 獨占하기 쉽고 確實한 內需 市場을 確保한 境遇가 많기 때문이다.
그러나 經營學者들의 意見이 모아지는 대목이 있다. 公企業은 成果에 따른 인센티브가 크지 않고 收益보다는 公益을 優先視한다는 內在的 限界가 있기 때문에 成長과 革新을 追求하는 데 어려움이 있다는 것이다.
最近 캐나다 토론토대의 카를로스 이노우에 硏究員은 여기서 한 걸음 더 나가 公企業이 왜 不實해지는지를 政治經濟學的으로 說明한 論文을 發表했다. 그에 따르면, 私企業은 外部 環境 變化에 先制的으로 對應하고 戰略도 狀況에 따라 革新的으로 修正을 거듭할 수 있다. 이와는 달리 公企業은 外部의 變化와는 無關하게 戰略的 選擇과 活動이 豫測 可能할 程度로 一定 水準 패턴化돼 있다는 主張이다.
그는 그 根據로 公企業의 戰略的 行動과 選擧 週期의 相關關係를 提示했다. 例를 들면, 公企業은 그 나라에서 選擧가 있는 해이거나 選擧가 가까워지는 時期일수록 必要 以上으로 職員 雇傭을 擴大하는 傾向이 剛하며, 이로 인해 經營 成果가 더 나빠진다는 것이다.
이 패턴은 市場 狀況과 關係없이 늘 反復됐다. 選擧에 있어서는 雇傭 創出만큼 短期的으로 確實한 戰略은 없으며, 政治權力 集團이 政治的 입김으로부터 자유롭지 못한 公企業을 통해 이를 相對的으로 손쉽게 實現하고자 하기 때문이라고 이노우에 硏究院은 主張했다.
이런 主張은 推論이 可能한 假說이지만 以前까지 實證的으로 確認된 바는 없었다. 이노우에 硏究員은 自身의 分析을 確認하기 위해 2004年부터 2014年까지 브라질의 前 地自體에 물을 供給하고 있는 5000餘 個의 水道 供給 業體를 調査했다. 이 業體들 中엔 公企業도 있고 私企業도 있다. 그래서 4年마다 열리는 브라질 地方選擧가 이들 業體의 戰略과 經營 成果에 어떤 影響을 미치는지 確認해 봤다.
分析 結果, 私企業과 달리 公企業의 經營 成果는 政府의 選擧 日程과 높은 相關關係가 있었다. 브라질 公企業의 低調한 經營 成果는 過度한 부채보다는 選擧와 聯動해 發生한 過度한 職員 採用 增加가 주된 原因으로 나타났다. 政府機關 또는 政治集團의 利害關係가 公企業의 經營에 實際로 크게 影響을 미치고 있었다는 얘기다.
사람 더 뽑기 現象은 選擧가 가까워져 올수록 그 程度가 심해졌고, 그 公企業의 財務 成果는 크게 惡化됐다. 또 豫想했던 대로 有權者들의 所得 水準이 相對的으로 낮은 地域에서 이 現象이 더 두드러졌다. 이런 非效率的인 經營은 個人投資者들이 公企業의 持分을 擴大함으로써 多少 緩和되는 것도 確認할 수 있었다.
브라질을 對象으로 한 硏究 結果物을 다른 나라로 一般化하기엔 多少 無理가 있다. 그러나 著者는 러시아, 中國, 印度 等 많은 新興國이 追求하는 國家資本主義 亦是 類似한 結果를 보일 것으로 豫測했다. 消費者, 企業, 競爭이 아닌 政府와 政治集團이 市場의 中心에서 役割을 하고자 할 境遇 大衆의 短期的 利益에만 符合하는 포퓰리즘으로부터 自由로울 수 없다는 것이다. 市場 原理가 아닌 政治集團의 意志나 意圖가 公企業의 經營 成果와 經濟 全般에 어떤 影響을 미치는지 확인시켜 주고 向後 公企業의 나갈 바를 되새기게 하는 硏究다.
류주한 漢陽大 國際學部 敎授 jhryoo@hanyang.ac.kr
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