[송평인 칼럼]政治報復도 政治不能度 아닌 改憲의 길

東亞日報
入力 2018年 3月 28日 03時 00分

송평인 論說委員

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國會總理選出執着 벗어나 長官들과 4大權力機關長國會任命同意追求하면 帝王的大統領牽制에 도움
與圈이 꽃놀이牌 쥔 改憲… 아쉬운 野圈이 欲心 버리고 못 빠져나갈 大義 내세워 改憲機會 오히려 活用해야

靑瓦臺는 시원했을지 모르지만 國民은 답답했다. 靑瓦臺가 正말 國會通過를 目標로 했다면 論難거리가 수두룩한 改憲案은 내놓지 않았을 것이다. 於此彼通過도 되지 않을 改憲案이니까 大統領의 생각이나 맘껏 펼쳐 보이자는 것 같았다.

大統領의 생각이란 것도 앞뒤가 맞지 않았다. 改憲案中 ‘國會議席은 投票者醫師에 比例하여 配分한다’는 條項은 事實上獨逸式比例代表制를 導入하겠다는 뜻이다. 大統領을 牽制하려면 國會에 小選擧區制에 바탕을 둔 巨大兩黨이 있어야 한다. 國會에 群小政黨이 亂立할 수 있는 選擧制를 導入하자고 하면서 大統領制는 거의 現行 그대로 維持한다는 것은 國會의 權力을 약화시켜 大統領의 權力을 相對的으로 强化하는 것밖에 되지 않는다. 文在寅大統領은 過去獨逸式比例代表制導入을 前提로 分權型大統領制를 받을 수 있다고 말한 바 있다. 두 制度의 相關關係에 對해 自身의 말을 想起해볼 必要가 있다.

그럼에도 靑瓦臺의 改憲案은 意味가 있다. 自由韓國黨等野黨은 國會의 國務總理選出權이나 推薦權을 要求했으나 靑瓦臺는 “大統領制와 맞지 않는 變形된 議員內閣制”라는 理由로 拒否했다. 拒否든 受容이든 意思를 分明히 한 것은 論議를 위한 進展이다.

國會가 總理選出權이나 推薦權을 갖게 되면 事實은 二元政府제가 된다. 現行憲法처럼 大統領과 總理의 權限領域이 겹치고 總理가 ‘萬人之上(萬人之上) 일인지하(一人之下)’인 狀況에서 國會의 選出이나 推薦으로 權限이 强化된 總理가 大統領과 對立한다면 效率的國家運營은 不可能하다. 따라서 大統領의 權限은 무엇이고 總理의 權限은 무엇인지 區別해야 하는 問題가 따른다. 大統領은 외치(外治), 總理는 內治(內治)로 區別한다지만 具體的으로 들어가면 簡單하지 않다. 그것을 미리 定하지 않고 總理를 選出하거나 推薦하자고 말하는 건 無意味하다.

靑瓦臺와 더불어民主黨은 누구 말대로 ‘20年 더 執權할’ 自身이 있어 大統領權限을 약화시키는 시늉만 하고 넘어가고, 韓國黨은 그렇지 못해 分權型總理에 목매고 있는 것처럼 보인다. 그러나 政治狀況이란 어떻게 突變할지 알 수 없다. 민주당이 慘敗해서 또 다른 政治報復의 쓴맛을 볼 날이 올 수도 있고, 韓國黨은 이겨도 이긴 것이 아닌 政治不能 시스템에서 헤맬 수도 있다. 憲法은 勝者가 돼도 敗者가 돼도 堂堂히 뛰어놀 수 있는 中立的인 그라운드로 여겨야 한다.

與黨은 大統領의 權限을 大統領改憲案보다 더 내놓아야 하지만 野黨도 總理問題에서 반드시 勝負를 보려 해서는 안 된다. 國會에 總理選出權이나 推薦權을 주지 않아도 帝王的大統領의 權力을 分散할 다른 代案들이 없지 않다. 國會人事聽聞對象일 뿐인 長官들과 檢察總長國家情報院長國稅廳長警察廳長等 4大權力機關長을 國會任命同意對象으로 만드는 것도 그런 代案中 하나다.

美國과 같은 大統領制國家에서는 長官을 비롯해 中央情報局(CIA) 局長, 聯邦搜査局(FBI) 局長等高位公職者를 모두 上院의 認准을 얻어 大統領이 임명한다. 認准이 任命同意에 가까우냐, 人事聽聞에 가까우냐는 論難이 있을 수 있다. 그러나 美國과 韓國의 政治文化의 差異를 考慮할 때 任命同意는 韓國式認准制度라고 할 수 있다. 우리나라 大統領制는 總理를 除外하고는 長官等行政府要職에 對한 議會의 統制가 不足했기에 結局帝王的大統領制로 歸結되고 말았다. 이것이 改憲要求에 이른 要諦다.

이런 反駁이 可能하다. 總理와 監査院長은 現在도 國會同意를 얻어 임명하지만 獨立的인가. 任命은 國會同意를 얻어 해도 解任은 大統領 맘대로 할 수 있는 狀況에서 獨立性은 制限될 수밖에 없다는 것이다. 그러나 政治文化는 더뎌도 發展하고 있어 黨派性이 剛한 人物이 總理나 監査院長이 되기는 漸漸 더 어려워지고 있다. 中南美國家는 美國과 類似한 大統領制를 採擇하고 있지만 政治的後進性을 면치 못한다. 制度만으로 되지 않는 政治文化的要素가 있다. 政治文化의 發展을 期待할 수 없으면 아무리 좋은 制度도 所用없다.

30餘年 만에 改憲이란 巨大한 판을 벌여놓고 그 程度로 滿足할 수 있느냐고 물을 수 있다. 그러나 1987年에는 權力을 쥔 쪽이 亡해버렸고 只今은 權力을 쥔 쪽이 꽃놀이牌를 쥐고 있다. 野圈이 欲心을 버리고, 拒否하지 못할 代의(大義)에 呼訴하지 않으면 改憲은 成功하기 어렵다.
　
송평인 論說委員 pisong@donga.com

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