• 經濟 低成長이 萬病의 根源
• 急增하는 國家債務…GDP 對備 制限으로 ‘破局’ 막아야
• 全斗煥 政權의 歲出 凍結 成功事例 分析해야
• 長期的 觀點에서 財政-福祉政策 硏究할 때

診斷이 正確해야 제대로 된 處方이 나온다. 우리 經濟와 財政에 있어 크게 두 가지 問題가 觀察된다. 하나는 우리 經濟가 低成長의 늪으로 沈潛하고 있는데도 政策當局과 專門家 모두 問題의 深刻性을 제대로 認識하지 못하고 있다는 點이고, 다른 하나는 國民 血稅의 浪費와 그에 따라 向後 惹起될 副作用에 對해 充分히 認識하지 못한 채 政策이 推進되고 있다는 點이다. 잘못된 處方은 副作用을 낳는다. 또 耐性이 생겨 向後 治癒가 不可能해진다. 朴槿惠 政府는 財政政策의 重要性과 深刻性을 直視해야 한다.

콩 심은 데 콩 나고 팥 심은 데 팥 난다. 팥을 심어놓고 콩 나기를 期待할 순 없다. 무엇을 하든 代價를 支拂해야 한다. 經濟成長, 일자리, 福祉 等 願하는 것을 얻으려면 다른 그 무엇을 抛棄해야 한다. 世上일이란 게 이러함에도 우리는 아무것도 犧牲하지 않아도 모든 것을 가질 수 있는 兩 國家政策을, 特히 財政政策을 推進하고 있다. 國民도 政府의 無能과 肥效率에 對해 歎息하면서도 모든 問題를 政府더러 解決하라고 아우聲이다. 政府란 稅金 없이는 아무것도 할 수 없는 存在다. 그럼에도 國民은 온갖 福祉事業을 要請하면서 稅金 負擔이 커지는 건 願치 않는다.

經濟는 財政을 拘束하고 財政은 經濟에 至大한 影響을 미친다. 財政戰略의 驅使든, 財政制度의 改革이든 經濟의 制約을 받을 수밖에 없다. 튼實한 經濟成長이야말로 일자리 創出, 福祉財源 確保, 財政 健全性 維持 等의 基本 바탕이 된다. 問題는 財政運用의 받침臺人 經濟成長에 오래前부터 警告燈이 켜져 있다는 데 있다.

經濟成長은 財政의 基礎

最近 우리 經濟는 先進國들이 겪은 ‘英國病’ ‘네덜란드病’ ‘福祉病’이 結合된 ‘複合 後退’로 접어들고 있다. 外換危機 以後 우리 經濟의 潛在成長率은 半토막 났다. 더 深刻한 問題는 우리 經濟가 自體 潛在成長率보다 더 낮게 成長하고 있다는 點이다. 1980年代까지만 해도 9%臺였던 우리의 潛在成長率은 2008年 글로벌 金融危機 以後 3.8%로 急落했다. 金永三 政府 때 우리의 經濟成長率은 7.4%, 世界 經濟成長率은 3.3%로 우리가 4.1%p나 높았다. 김대중 政府 때도 世界 經濟가 每年 平均 3.2% 成長하는 동안 우리는 5.0%씩 成長했다. 노무현 政府 때 처음으로 우리의 成長率(4.3%)은 世界 經濟成長率(4.8%)보다 낮았다. 李明博 政府의 5年間 平均 成長率 2.9%는 世界 經濟成長率과 같은 水準이다.



오래前부터 低成長의 늪에 빠져들고 있었지만 우리는 애써 問題를 外面했다. 우리 社會가 앓고 있는 萬病의 根源은 事實 經濟 低成長에 있다. 雇傭惡化와 靑年失業, 所得 兩極化, 家計負債 增大, 自營業者 不渡, 不動産市場 沈滯 等 懸案들은 모두 經濟成長率이 2~3% 水準으로 下落한 結果다. 우리 經濟가 다시 每年 5% 以上 成長한다면 이런 問題는 모두 사라질 것이다. 最近 經濟民主化가 話頭인 것도 長期 低成長으로 因한 社會不安 때문으로 보인다.

지난해 大選에서 大統領候補들은 ‘일자리를 創出하고 福祉를 擴大하겠다’고 主唱했지만 정작 이를 떠받칠 經濟成長에 對해선 이렇다 할 言及이 없었다. 經濟成長率이 낮아지면 財政赤字가 不可避하고 財政健全性은 크게 毁損될 수밖에 없다. 財政健全性이 무너지면 이미 危險 水位에 到達한 家計負債와 더불어 우리나라의 信用等級이 下落할 것이므로 다시금 經濟危機에 逢着할지도 모른다. 따라서 經濟成長率을 最小 4% 以上으로 올리기 위한 特段의 措置가 講究돼야 한다.

13가지 財源 調達 方法

朴槿惠 大統領當選人은 自身의 公約을 履行하기 위해 5年間 每年 27兆 원씩 總 135兆 원이 必要하며 財源의 60%는 歲出節減, 40%는 歲入 擴大를 통해 調達하겠다고 했다. 財源 調達의 基本的인 方法으로 3가지가 있다. 첫째는 借入하는 것, 둘째는 國民 負擔을 增大시키는 것, 셋째는 旣存 歲出에서 다른 用途의 支出을 줄이거나 轉用하는 것이다.

借入의 方法으로는 ①國公債 發行이 있다. 國民 負擔 增大 方案으로는 ②旣存 租稅의 稅源 擴大 및 强化 ③새로운 稅目 新設 ④租稅減免(租稅支出) 縮小 ⑤受益者 負擔 擴大 等이 있다. 歲出 調整 方案으로는 ⑥歲出構造 調整 ⑦公共資金 活用 ⑧政府 保有資産 賣却 ⑨豫算制度 밖에서 運營되는 資金의 制度 內 吸收 ⑩再定義 效率的 運營과 財源 節約 ⑪財政投融資 關聯 資金의 自體 調達을 통한 財政 依存 減縮 ⑫民間部門과 地方政府의 機能 擴大 ⑬歲出豫算 凍結 等이 있다. 새누리黨 公約集에 言及된 財源調達 方案은 ②旣存 租稅의 稅源 擴大 및 强化, ④租稅減免 縮小, ⑥歲出構造 調整, ⑩再定義 效率的 運營과 財源 節約 等으로 매우 斷片的이다. 綜合的으로 苦心한 痕跡이 없다.

위에서 列擧한 13가지 財源 調達 方案 中 가장 손쉬운 ①國公債 發行을 除外하고 理論的 側面에서 妥當하고 現實的으로 可能한 方案은 ②旣存 租稅의 稅源 擴大 및 强化, ④租稅減免 縮小, ⑤受益者 負擔 擴大, ⑫民間部門과 地方政府의 機能 擴大, ⑬歲出豫算 凍結 等이다.

特히 ⑫의 具體的 方法 中 하나로 强調돼야 할 것은 ‘民營化’다. 民營化는 政府가 運營하는 事業과 서비스를 果敢히 賣却함으로써 歲出을 節約하는 同時에 賣却 代金이 一時的으로 財源이 될 수 있다. 公企業 및 政府事業 民營化는 財源 確保 次元을 넘는 政策課題이지만, 金永三 政府 以後 民營化가 進行된 事例가 거의 없기에 此際에 積極 推進할 必要가 있다.

事實 歲出 調整을 가장 確實히 하는 方法은 ⑬歲出豫算 規模를 凍結하는 것이다. 豫算 凍結은 政治的으로 매우 어려운 決斷을 要求한다. 그러나 國民負擔 增大를 論議하기 前에 現在의 歲出 浪費와 非能率을 먼저 없애야 하는 것은 自明하며, 이를 위한 最善의 方法은 豫算 凍結이다. 凍結된 豫算 內에서 重要 政策들을 推進하기 위해 政府 官吏들은 바짝 緊張해 效率性을 追求하게 마련이다. 歲出豫算 凍結이 政府 官吏들로 하여금 租稅減免 縮小나 民營化 等 重要 政策을 實施하도록 誘引한다. 돌 하나를 던져 새를 여러 마리 잡는 것이라 하겠다.

綜不稅 强化해야

그러나 우리 財政 歷史에서 豫算이 凍結된 때는 1984年이 前無後無하다. 1984年에 豫算을 1983年 水準으로 凍結한 것은 매우 劃期的인 일이었으며, 結果的으로 큰 成功을 거뒀다. 財政은 勿論 우리 經濟 全般에 걸친 거품을 完全히 除去했다. 30年 前의 決斷을 積極 再檢討할 때다. 歲出 凍結로 10兆~15兆 원의 財源 調達이 可能하다.

稅 負擔 增大 못지않게 重要한 것이 ⑤受益者 負擔 擴大다. 政府가 提供하는 各種 서비스가 原價 以下의 價格으로 策定돼 財政에 큰 負擔이 되고 있다. 公共料金은 勿論 福祉서비스에서도 受益者 負擔 原則을 擴大할 餘地가 매우 크다.

稅 負擔을 增大하는 方法으로 민주당은 △所得稅 最高稅率 原狀 回復 △法人稅 最高稅率 引上 △派生金融商品에 去來稅 賦課 △租稅減免 縮小 △脫稅 防止 等으로 都合 14兆3000億 원을 確保할 수 있다고 한다. 새누리黨은 △株式讓渡差益 課稅 △金融所得綜合課稅 基準金額 調整 △派生金融商品 證券去來稅 課稅 △非課稅·減免 整備 △最低限 稅率 引上 △法人稅 中間區間 新設 △所得稅 最高稅率 新設 △高所得 自營業者 所得把握率 提高 △課稅 인프라 改善 및 剔抉 等으로 追加 稅收를 確保한다고 한다.

그러나 筆者가 判斷하기에 兩黨 모두 追加 稅收 確保 方案을 놓고 큰 그림을 그리는 데 失敗한 것 같다. 筆者라면 稅收 增大를 위해 다음 6가지 戰略을 驅使할 것이다.

첫째, 所得稅 免稅店 引上의 凍結, 附加價値稅 簡易課稅 事業者의 稅 負擔 正常化, 資産所得 및 金融所得에 對한 課稅 體系의 全面的 改編 等을 통해 所得稅를 强化함으로써 最小 10兆 원의 稅收를 確保한다. 둘째, 李明博 政府 들어 無力化한 綜合不動産稅를 原狀 回復하고 强化함으로써 約 2兆 원의 洗手를 增大한다. 셋째, 外部不經濟를 誘發하는 술 담배 揮發油에 對한 個別消費稅를 現 水準보다 50% 더 徵收해 10兆 원의 稅收를 確保한다. 넷째, 附加價値稅 稅率을 10%에서 12%로 올려 10兆 원을 增水한다. 다섯째, 租稅支出(租稅減免)을 10%만 줄여도 最小 3兆 원의 稅收 增大가 可能하다는 點을 活用한다. 여섯째, 地下經濟 陽性化를 통해 約 5兆 원의 洗手를 늘린다.

⑤受益者 負擔 擴大와 ⑫民營化 方案을 除外하고도 筆者가 提示한 6가지 代案을 모두 擇하면 約 40兆 원의 財源이 마련되는바, 여기에 歲出 凍結까지 考慮하면 每年 50兆~55兆 원의 財源이 確保된다.

이런 方案들을 놓고 直面하는 課題는 무엇을 優先的으로 選擇하느냐는 것이다. 筆者가 보기에 效率性과 衡平性을 모두 改善할 수 있는 最善의 方案은 地下經濟 陽性化와 租稅支出 減少다. 衡平性을 强調한다면 租稅抵抗이 큰 所得稅 强化와 綜合不動産稅 强化를 選擇할 일이고, 效率性을 强調한다면 租稅抵抗이 相對的으로 작은 個別消費稅 增收와 附加價値稅率 引上을 選擇할 일이다.

우리나라를 包含해 大部分의 나라에서 當面한 가장 큰 問題는 財政 規模의 持續的인 擴大와 赤字 豫算 編成에 따른 國家 債務의 持續的인 증대다. 1997年 外換危機 以後 ‘國民의 政府’의 經濟危機 克服 努力과 ‘參與政府’의 큰 政府 政策 基調, 그리고 最近 世界經濟 危機 克服과 關聯한 李明博 政府의 財政擴張 政策에 연유해 財政赤字가 每年 큰 規模로 發生해왔다. 이에 政府 債務가 急激히 增大해 金永三 政府 任期 末 GDP 對比 12.9%이던 國家債務가 김대중 大統領과 노무현 大統領 任期 末에 各各 18.6%와 30.7%로 크게 增加했다. 2012年엔 34.8%로 推定된다.

‘總量的 財政規律制度’ 檢討하라

GDP 對比 國家債務 比率이 15年 만에 3倍 가까이 늘어났는데도 우리의 國家債務는 다른 國家들에 비해 아직은 相對的으로 낮은 便이다. 그러나 이웃 日本의 國家債務가 瞬息間에 增大됐다는 事實에 注目해야 한다. 日本은 1980年에 39.1%였던 GDP 對比 國家債務 比率이 1995年에 65.9%로, 2000年에 106.5%로, 2005年에 164.9%로, 2010年에 192.9%로 增大했고 早晩間 230%에 達할 것이라 한다. 景氣浮揚을 위한 財政支出 擴大, 人氣 迎合的 福祉 支出 擴大, 成長 鈍化에 따른 稅收 不振 等 3가지 要因이 同時에 作用했기 때문이다.

外換危機 以前에 우리의 財政 健全性이 維持될 수 있었던 것은 우리 經濟가 높은 成長을 해왔기 때문이다. 그러나 앞으로의 事情은 決코 碌碌지 않다. 福祉를 包含한 大選 公約이 모두 履行되고, 2~3%의 낮은 經濟成長率을 보이고, 稅制改革이 微微한 한 우리도 日本의 前轍을 밟을 것으로 豫測되기에 積極的 對應이 必要하다. 그 한 가지 方法이 ‘總量的 財政規律制度’의 導入이다.

理論的인 觀點에서는 政策當局者에게 政策手段 選擇의 自律性을 갖게 하는 것이 그렇지 않은 境遇보다 더 바람직하다. 問題는 政策當局者가 自律性을 惡用해 結果的으로 問題를 더욱 그르치는 데 있다. 理論的으로는 바람직하지 않으나 現實에선 더욱 나쁜 狀況의 展開를 막아야 한다는 觀點에서 法律과 制度로 赤字豫算 編成을 禁止하는 것이 最善이다. 只今까지 採擇되거나 論議된 財政 規律은 크게 4가지로 區分되는데 △歲出 規律 △財政赤字 規律 △國家債務 或은 準備金 規律 △借入 規律이다. 이 規律들은 內部 規定, 法案 規定, 憲法 規定 等 그 强制性 程度가 다양하고 各各 長短點을 가지고 있다.

우리나라가 새롭게 導入을 檢討해야 할 總量的 財政規律은 다음과 같다. 于先 歲出 規模 增加를 名目 GDP 成長率 以內로 制限하고(세출 規律), GDP 對比 財政赤字를 一定 比率 以下로 維持하게 하고(재정적자 規律), GDP 對比 國家債務를 一定 比率 以下로 維持하게 하는(국가채무 規律) 等이다. 이 3가지 모두 GDP를 基準으로 하기에 GDP 成長을 促進하는 政府가 財政規模를 擴大할 수 있다는 誘因이 된다.

歲出 增加를 抑制하기보다는 歲入 擴大를 통해 均衡財政을 達成해야 한다는 主張이 있다. 그러나 均衡財政 達成에 成功한 나라들의 經驗을 살펴보면, 歲出 抑制가 財政赤字 解消를 위한 最善의 方法인 것으로 나타난다. 따라서 새 政府 初期에 歲出 凍結을 積極 檢討해야 한다.

長期財政福祉委 設置해야

어느 나라든 財政 運用의 核은 國務會議다. 그런데 國務委員은 勿論 大統領도 豫算 再定義 本質과 重要性을 잘 理解하는 境遇가 드물다. 國務委員 個個人은 國家才情 全般에 對해 槪念이 없고, 甚至於 自己 部處의 豫算에 對해서도 잘 모른다. 豫算 數値만 모르는 게 아니라 ‘國民 血稅’가 무얼 의미하는지, 國家 運命의 判讀서로 財政이 갖는 意味가 무엇인지 또한 알지 못한다.

財政 關聯 制度를 法에 規定하는 것도 重要하고 必要한 일이지만, 實際 運用이 더 重要하다. 이 點에서 現行 國家財政運用計劃制度와 總額豫算自律編成(top-down)制度는 只今과 같은 認識과 運用方式으로는 成果를 내기 어렵다.

總額豫算自律編成制度는 文字 그대로 톱다운(top-down), 卽 總額을 配分해 各 部處가 自律 編成하는 것이다. 따라서 그 始作은 總 財政 規模를 決定하는 것이고, 그다음으로 主要 分野別 配分이 重要한 課題다. 이 過程에서 大統領과 國務委員들이 核心的 役割을 해야 한다. 이들이 열띤 討論을 벌여 모두가 首肯하는 結論을 導出해야 한다. 盧武鉉 大統領 때 導入된 이 制度가 外形的으로는 定着된 것처럼 보일지 몰라도 本來의 趣旨가 全혀 살아나지 않고 있어 憂慮스럽다. 大統領과 國務委員들이 豫算과 財政의 意味와 重要性을 理解하지 못할 뿐만 아니라 열띤 討論도 없다. 아직도 몇몇 長官은 企劃財政部에 ‘豫算 請託’이나 하고 있어 안타깝다.

健全한 財政運用을 위해 해마다 向後 5個年을 내다보며 만드는 政府의 中企財政運用計劃 亦是 客觀的 展望에 根據해 세운 計劃이기보다는, 지나친 樂觀을 基礎로 作成되고 ‘免避用’으로 運營되고 있어 趣旨를 歪曲하고 있다. 2004年 國家財政運用計劃이 導入된 以後 只今까지 經濟成長率과 財政收支·國家債務·總輸入·總支出 等의 展望値를 實績値와 比較해보면 거의 모두 豫想을 크게 빗나갔다. 모든 展望値의 基礎가 되는 經濟展望을 늘 樂觀的으로 해서 政府 支出의 擴大를 부추겼고, 國家財政運營計劃 前半에 蹉跌을 빚게 해 結果的으로 中長期 財政健全性을 악화시키는 結果를 招來했다.

政府는 4個의 주머니를 차고 國家를 運營한다. 앞주머니, 뒷주머니, 옆주머니 그리고 안주머니다. 앞주머니란 一般會計 및 特別會計, 뒷주머니는 基金, 옆주머니는 租稅支出을 뜻한다. 안주머니는 政治的 政策公約, 公共機關 豫算과 賃貸型 民間投資事業(BTL·Build Transfer and Lease) 等 未來豫算이다. 國家 運營의 總體的 觀點에서 보면 個別 國務委員은 勿論 豫算當局의 認識 不足으로 아직도 이들 4個 주머니가 統合的 觀點에서 管理되지 못하고 있다. 農業 福祉 産業 等 國家의 主要 部門別로 4個 주머니에서 各其 얼마큼 支援되고 그 相對的 規模가 國家 優先順位에 符合되는지 與否는 아무도 檢討해본 바 없다. ‘디지털 豫算會計시스템’의 最終 指向點은 4個 주머니의 情報를 體系化하는 것임을 銘心해야 한다.

우리의 國家債務 水準은 先進國은 勿論, 競爭國과 比較해도 높지 않지만 3가지 事實을 짚고 넘어가야 한다. 첫째, 우리의 國家債務 增加 速度가 全 世界的으로 前無後無하게 높다. 둘째, 現在의 福祉 및 財政制度를 그대로 維持하더라도 國家債務 水準이 크게 擴大될 것으로 豫想돼 各 制度의 持續可能性과 財政健全性이 크게 威脅받을 것으로 보인다. 셋째, 深刻한 低出産과 急速한 高齡化, 그리고 統一費用 等으로 國民 負擔이 크게 增大될 것이다.

이 3가지 要因이 ‘政策의 場’에서 論議될 때는 深刻性이 浮刻되지만, 政策을 最終 決定하는 ‘政治의 場’으로 넘어가면 黨利黨略, 無責任, 人氣迎合主義로 點綴되어 問題가 改善되기는커녕 改惡되고 있다. 3가지 問題를 克服하고 無償(無償)·無料(無料) 福祉로 惹起될 ‘韓國病’을 豫防하기 위해 筆者는 國會에 ‘長期財政福祉委員會’(假稱)를 超黨的으로 設置할 것을 建議한다. 이 委員會는 國會議員과 外部 專門家로 構成되고 國會豫算政策處의 事務的 支援을 받는다. 이 委員會는 財政의 長期的 健全性과 關聯한 制度 및 政策을 硏究해 國民과 國會에 提示하는 것을 주된 任務로 한다.

效果性과 效用性

經營學者 피터 드러커는 企業經營과 關聯한 重要 問題點으로 ‘效果性(effectiveness)과 效率性(efficiency)의 混同’을 指摘한다. 效果性이란 ‘올바른 일을 하는 것(doing the right thing)’이고, 效率性은 ‘일을 제대로 하는 것(doing things right)’을 뜻한다. 이 둘로 네 가지 組合이 可能한데, 最善의 境遇는 꼭 해야 할 일을 똑 부러지게 하는 것이요, 最惡의 境遇는 해서는 안 될 일을 熱心히 하는 것이다. 다시 말해 처음부터 하지 말았어야 할 일을 一絲不亂하게 해치우는 것이 最惡의 境遇다.

최광 ● 1947年 出生 ● 서울大 經營學科 卒業, 美國 메릴랜드大 博士(經濟學) ● 保健福祉部 長官, 國會豫算政策處 初代處長 ● 現 한국외국어대 經濟學部 敎授 ● 著書 : ‘韓國財政 40年史’‘經濟原理와 經濟政策’‘資本主義 市場經濟와 政府’

國家經營度 企業經營과 마찬가지다. 그런데 참으로 政府가 해선 안 될 일을 너무도 一絲不亂하게 해치우는 境遇가 많다. 國民이 낸 稅金으로 編成된 豫算事業 中 애初에 試圖하지 말았어야 할 事業을 敢行함으로써, 그리고 반드시 해야 할 일을 粗惡하게 만듦으로써 얼마나 많은 國民 血稅를 浪費했는가. 財政은 本來 機能과 目標에 가장 充實하게 運營하는 것이 바람직하다. 支出의 濫用과 誤用을 막고 最善의 效率性을 發揮할 수 있도록 運營해야 한다. 그 무엇보다도 透明性과 合理性을 堅持해야 한다.