國土部中土位公益性審査 ‘實效性’ 疑問… 社會的葛藤만 招來

東亞日報
入力 2024年 3月 22日 03時 00分

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‘大田 도안 都市開發事業’ 收用裁決處分
지土位, 檢討 없이 土地受容決定해 論難

政府는 2019年土地收用對象公益事業에 對한 檢證을 强化하기 위해 ‘公益事業을 위한 土地等의 取得 및 補償에 關한 法律(土地補償法)’을 改正해 公益性協議와 土地收用事業整備를 위한 基準과 節次를 마련하고 公益性心思만 專擔하는 委員會(公益性審査委員會)를 새로 構成해 運營한다고 밝혔다.

改正된 土地補償法에 따라 그동안 土地收用事業을 인허가하려는 行政機關이 中央土地收用委員會(中土位)로부터 該當事業의 公益性에 關한 ‘意見’을 들어야 했던 것을 바꿔 ‘協議節次’를 거치도록 했다. 이같이 協議節次로 바뀌면서 中土位協議意見의 履行力이 擔保될 수 있다는 것이 當時法令改正의 主要骨子였다. 또 同法施行規則에 中土위가 承認權者에게 ‘協議條件의 履行與否’에 關한 資料提出을 要請할 수 있는 規定도 새로 마련했다.

當時國土交通部發表는 이 같은 土地補償法改正을 통해 立法과 事業施行各段階에서 土地收用事業의 公益性檢證을 强化해 無分別한 土地收用을 막겠다는 것이 要旨였다. 아울러 土地補償法改正으로 中土위의 公益性檢證機能이 追加되면서 中土位는 公益審査팀을 2個로 늘리고 公益性檢討方式을 書類檢討爲主에서 現地調査, 利害關係人意見聽取等現場性을 높이겠다고 했다.

“公益性審査條件違反한 强制收用頻繁”

하지만 當時의 法改正趣旨와 달리 公益性審査를 通過한 事業에 對해 中土位協議條件履行與否와 關係없이 管轄地方土地收用委員會(지土位)가 土地受容을 너무 쉽게 決定해 주고 있어 問題라는 指摘이 나온다.

代表的인 事例가 大田儒城區 용계동 一圓에서 推進하는 大戰 도안2-5地區都市開發事業에 對한 大田市土地收用委員會收用裁決處分이다. 該當決定은 지난해 6月 27日 내려졌다.

이 事業에 對한 中土位公益性審査(事業認定協議節次)는 2020年 11月에 通過했는데 當時中土位는 事業施行者에게 “該當事業으로 인한 住民侵害가 最少化될 수 있도록 定例會議 또는 常時協議, 住民說明會等을 통해 土地所有者·理解關係人等과 葛藤이 最少化될 수 있도록 努力하라”는 條件을 걸었다. 또 “土地補償法上公益事業에 必要한 他人土地는 協議取得이 原則이고 不可避한 境遇에만 受容하도록 規定하고 있는 點과 事業施行者가 措置計劃上 80% 私有地確保(取得)가 可能하다고 回信한 點을 考慮해 提示한 貰入者 및 移住家口權益保護對策과 協議取得率達成을 위해 성실한 協議節次를 履行해 줄 것”을 條件으로 事業에 同意했다. 그 結果該當事業은 土地收用公益事業으로 認定받았다.

하지만 該當地域土地主側은 大田市土地收用委員會가 이런 中土위의 事業認定協議條件履行與否를 嚴密히 檢討하지 않은 채 施行者의 收用裁決申請을 그대로 받아들여 ‘原案可決’로 裁決處分을 내렸다고 主張하고 있다. 도안 2-5區域開發推進委員會側에 따르면 이 地域事業施行者가 土地收用裁決을 申請할 當時私有土地確保率은 中土위가 提示한 受容申請條件인 80%에 미치지 못하는 65%에 不過했다.

受容住民들 “補完事項履行 안 해도 ‘可決’ 理解 못해”

이에 該當收容地區의 住民 160餘名은 中土位協議條件을 全혀 履行하지 않은 收用裁決申請伴侶를 要請했지만 大田市土地收用委員會는 “中土位事業認定協議內容은 성실한 協議節次를 履行하고, 提示한 協議取得率達成(私有地 80% 取得)李不得已하게 어려운 境遇에는 協議不可事由를 明示하는 方法으로 收用裁決을 申請하라는 것으로 判斷되며 中土위가 附加한 條件은 行政行爲의 副官에 該當하는 條件이라고 보기 어렵고 오히려 收用裁決事前段階에서 성실하게 協議節次를 履行하라는 趣旨의 內容에 不過한 것이므로 所有者의 主張을 받아들일 수 없다”라면서 施行者의 收用裁決申請案件을 ‘原案可決’로 通過시켰다.

收容地區의 住民들은 該當土地收用委員會가 受容裁決을 申請하기에 앞서 事前檢討할 때는 “中土位事業認定協議條件未履行(私有地 80% 確保) 等補完事項을 履行한 後에 收用裁決을 申請할 것”을 施行者에게 正式으로 補完通報까지 했는데 정작 그 뒤에 施行者가 補完事項을 全혀 履行하지도 않고 收用裁決을 申請했음에도 이처럼 ‘原案可決’로 裁決處分을 내린 것을 到底히 理解할 수 없다는 反應이다. 이처럼 該當事業은 中土위가 收用裁決申請條件으로 提示한 ‘私有地 80% 確保’를 履行하지 않고서도 施行者가 收用裁決을 申請할 수 있었을 뿐만 아니라 管轄土地收用委員會亦是 ‘原案可決’로 受容處分을 내렸다.

收容地區住民들은 該當事業과 關聯해 ‘施行者의 感情評價서 造作疑惑’ ‘住民이 推薦할 鑑定評價士를 施行者任意로 選定’ ‘845件의 支障物補償漏落’ ‘國公有地取得으로 法的受容條件充足’ 等 여러 가지 瑕疵에도 不拘하고 大田市土地收用委員會가 釋然찮게 收用裁決處分을 내렸다며 各種民願을 提起하고 있다. 또 該當事業의 鑑定評價를 遂行했던 評價社가 審議委員으로 있어 공정한 心理·議決을 期待하기 어렵다며 住民들이 申請한 忌避申請을 收用委員會가 棄却하며 結局該當評價社가 利害衝突問題에도 不拘하고 收用裁決審議·議決에 參席하는 等論難이 있었다. 該當收用裁決處分에 對해 住民들은 中土위에 異議를 申請했는데 該當案件은 올 1月末審議日程이 한 次例延期됐고 2月末審議에서도 委員會가 決定을 내리지 못했다. 3月末再審議에서 大田市土地收用委員會의 裁決處分에 對한 取消與否가 決定될 것으로 보인다.

‘協議不可’ 主張하면 收用裁決無事通過度

京畿 김포시 風無驛勢圈都市開發事業은 김포도시철도 開通에 맞춰 사우동 風貿易豫定地域一帶約 87萬㎡에 大學, 商業施設, 複合施設, 驛廣場, 共同住宅(6937채)을 갖춘 複合團地를 造成한다는 計劃으로 金浦都市管理公社가 2016年民間事業者를 選定, 進行하는 民官共同事業이다. 土地等所有者는 433名에 達한다.

住民들은 京畿道를 相對로 區域指定處分과 開發計劃樹立處分에 對한 取消訴訟을 各各提起했는데 2021年仁川地方法院行政法院은 住民들의 請求를 棄却하는 判決을 내렸다. 當時住民들의 取消請求事由로는 2019年 10月當時中土위가 施行者에게 提示했던 ‘私有地面積의 75% 協議買收’ 後收用裁決申請하라는 條件附同意에 對한 것도 包含돼 있었는데 이에 對해 中土位는 ‘私有財産侵害防止를 위한 勸告的意見提示로서 過度한 補償要求나 死亡等不得已한 境遇, 美協議土地에 對해서는 ‘協議不可’ 事由를 明示해 收用裁決을 申請하면 된다’라는 意見書를 法院에 提出했다. 關聯事件인 仁川地法2019鳩合55921 裁判에서 裁判部가 中土위에 事實照會한 結果, 同意條件은 裁決申請을 위한 勸告的意見提示로서 公益性審査에서 提示한 協議條件(土地收用申請條件)이 ‘單純한 勸告事項’에 不過하다는 것을 아예 公式的으로 表明한 것이다.

中土位 스스로 ‘勸告事項’ 平價切下

中土위가 公益性審査强化와 協議意見에 對한 履行力擔保를 위해 土地補償法을 改正하고 組織 및 人員을 늘리고도 뒤늦게 ‘協議條件은 單純히 勸告’라고 스스로 平價切下하고 있다는 指摘이 나온다. 法改正趣旨를 스스로 否定한다는 것이다.

該當訴訟事件에서 中土위가 法院에 公式으로 提出한 意見自體가 ‘私有地面積의 75% 以上協議取得’ 條件附同意는 ‘勸告’에 不過하다는 것이므로 該當事業의 土地收用을 管轄하는 京畿道地方土地收用委員會(耕土位)는 施行者의 私有地確保條件充足與否에 따라 收用裁決申請을 拒絶할 名分이 없으므로 다음 해인 2022年 6月 아무런 問題 없이 土地收用이 通過됐다. 中土위가 土地收用申請條件을 附與하는 公益性審査制度가 말 그대로 有名無實하다는 批判이 나올 수밖에 없는 것이다.

住民들은 當初施行者가 耕土위에 밝힌 協議율(土地確保率)은 41.68%로 75%를 充足하기엔 터무니없이 不足했는데 施行者側은 收用裁決申請에서는 33.32% 增加한 私有地面積의 75%의 合意比率을 提出했고 耕土위가 書類를 제대로 檢討하지 않고 承認接受를 받았다고 主張했다. 그러면서 갑자기 33.32%나 增加한 部分에 疑問을 갖고 住民들이 書類를 閱覽한 結果 75%의 名單中實際로 協議進行限 41.68%를 除外한 33.32%의 住民들이 ‘協議不可者’로 分類돼 있었다는 것이다. 協議不可者로 分類된 住民은 150餘名이라고 報道됐다. 風無地球亦是 앞서 大田 도안2-5地區의 境遇와 마찬가지로 事業施行者가 土地收用裁決을 申請할 수 있는 中土位協議條件(私有土地確保率)을 履行하지 못했음에도 管轄土地收用委員會는 나머지 私有土地가 ‘協議不可’하다는 施行者主張을 그대로 引用해 收用裁決申請을 받아줬을 뿐만 아니라 强制收用處分까지 내려줬다.

‘大庄洞事態’ 뒤로는 開發利益還收强要

이른바 ‘大庄洞事態’ 以後로 國會는 與野를 莫論하고 類似한 民官共同都市開發事業을 規制하는 法案들을 2021年 9月부터 6件發議했다. 結局民官共同都市開發事業出資法人을 設立하는 境遇公募方式으로만 民間參與者를 選定하고 事前에 事業施行協約締結 및 指定權者承認을 받도록 規制하는 改正法案이 2022年 6月施行됐다.

改正法律에 따르면 地自體나 地方都市公社等公共施行者가 民間事業者와 法人을 設立해 都市開發事業을 施行하고자 하는 境遇 ‘民間參與者共謀→優先協商對象者選定→協約締結 및 承認→出資法人設立→都市開發事業區域指定’ 巡으로 進行해야 한다.

그런데 改正法律은 改定法施行以後最初로 都市開發區域을 指定하는 境遇부터 適用하도록 一律的으로 定함으로써 改正法律이 公布된 2021年 12月 21日부터 法施行日인 2022年 6月 22日前까지 6個月內萬若區域指定段階에 이르지 못한다면 다시 公募段階로 돌아가서 節次가 進行돼야 한다. 類似한 民官共同事業으로 아직 區域指定段階에 이르지 못한 수많은 事業現場은 民間參與者地位뿐만 아니라 法人出資費用等數百億 원에 達하는 莫大한 投入事業費를 그대로 抛棄할 수밖에 없고 進行하던 事業이 모두 白紙化될 狀況에 直面하게 됐다.

當時京畿道에선 地方都市工事가 民間參與者와 함께 事業을 推進하다가 ‘올스톱’된 現場만 해도 ‘烏山雲巖뜰 AI시티 事業’ 等 12件, 總事業費가 13兆 원에 達했다.

拙速立法이라는 非難輿論이 쏟아지자 國會는 民官共同事業의 民間參與者選定에 關한 適用을 法施行日로부터 3年猶豫하는 改正法律案을 發議했다. 以後國會를 通過해 都市開發法附則을 新設하면서 이미 民間參與者를 共謀의 方式으로 定한 境遇에는 改正法律의 適用을 3年猶豫하도록 했다. 아울러 大庄洞事業과 같은 民官共同事業의 境遇民間參與者에 對한 利潤率制限이 必要하다는 輿論을 反映해 民間參與者利益을 總事業費의 10%로 制限하고 超過利益을 還收하는 內容으로 下位法令을 改正했다.

윤희선 記者 sunny03@donga.com

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