• “不可避함 理解해 달라” 大選 公約 破棄, 飜覆 擇한 李

• 文 ‘拒絶할 수 없는 무언가’에 對한 妥協 카드

• 地域區 當選者 많이 낼수록 損害, 衛星政黨 創黨 不可避

• 聯動型 比例代表制는 果然 ‘좋은’ 制度인가

• 必然的 理由도, 定義도 사라진 野合

“같이 칼을 들 수는 없지만 防牌라도 들어야 하는 이 不可避함을 조금이나마 理解해주시길 바랍니다.”

2月 5日 光州 5·18 民主墓地를 參拜하고 李在明 더불어民主黨 代表가 緊急 記者會見을 통해 내놓은 말이다. 準聯動型 比例代表制를 廢棄한다는 本人의 大選 公約을 破棄하고, 現行 選擧法대로 올해 總選을 치르겠다는 意向을 밝힌 것이다. 李 代表의 論理 흐름은 다음과 같이 단순명료하다.

準聯動型 比例代表制를 없애고 旣存의 竝立形으로 돌아가고 싶다 → 하지만 國民의힘이 먼저 衛星政黨을 만들어서 民主黨에 壓迫을 加하고 있다 → 이런 狀況에서 민주당이 比例政黨을 만들지 않으면 議席 損害를 볼 것이 分明하다 → 그러니 現行 制度를 維持하며 그에 最適化된 解法을 擇하지 않을 수 없다.

先後 關係가 바뀐 主張이다. 選擧制를 둘러싼 論難을 지켜봐 온 國民이라면 모두 알고 있다시피 한동훈 國民의힘 非常對策委員長은 李 代表가 竝立形을 擇해 與野 合意로 選擧制를 바꿔야 한다는 主張을 維持해왔다. 時間을 좀 더 거슬러 올라가도 마찬가지다. 國民의힘은 처음부터 一貫되게 現行 比例代表制에 反對해왔다. 反面 민주당은 혼란스럽기 짝이 없는 現 選擧制를 밀어붙인 後 只今껏 自中之亂에 빠져 있다.

大體 왜 우리는 選擧를 고작 두 달 앞둔 時點까지 選擧制를 놓고 葛藤하는 나라에 살게 된 걸까. 表面的 理由는 政治的 利害得失을 考慮해 마구잡이로 만들어놓은 選擧制度와 그것을 둘러싸고 벌어지는 政治 勢力들 間 離合集散 때문이다. 根本的 理由가 있다. 이를 말하기 위해선 올바른 選擧制度, 더 나아가 올바른 政治에 對해 韓國의 有權者들이 품고 있는 巨大한 錯覺을 짚지 않을 수 없다.

李在明 大權 위한 議席 내주기

먼저 뚜렷이 보이는 것, 이 代表의 2月 5日 發言부터 살펴보자.

“政權 審判과 歷史의 前進에 同意하는 모든 勢力과 함께 衛星政黨 反則에 對應하면서 聯動制의 趣旨를 살리는 統合型 比例政黨을 推進하겠습니다.”

여기서 核心語는 ‘모든 勢力’, 그리고 ‘統合型 比例政黨’이다. 民主黨과 뜻을 같이하는 政黨과 勢力이 모두 參與한 比例政黨을 만들어 選擧에 臨하도록 하겠다는 뜻이다. 이것은 이 代表가 그 前날인 2月 4日 慶南 梁山市 文在寅 前 大統領의 私邸에서 文 前 大統領과 會同했을 때부터 어느 程度 豫想된 行步였다. 이날 文 前 大統領은 “민주당의 힘뿐 아니라 민주당과 조금 友好的인 第3勢力들까지도 한 데 모아서 相生의 政治로 나아갈 수 있다면 우리 政治를 바꾸는 데 대단히 重要한 意味가 있을 것으로 생각한다”고 이야기한 것으로 傳해진다.

이것은 單純한 勸誘나 提案이 아니었다. 文 前 大統領이 “向後 大選에서도 轉禍爲福의 契機가 되지 않을까 생각한다”는 말을 덧붙인 것만 봐도 알 수 있다. 굳이 말하자면 ‘拒絶할 수 없는 提案’에 가까운 ‘무언가’였다. ‘竝立形 比例代表制로 回歸해 親명系가 議員 자리를 獨차지하지 마라, 그렇게 한다면 非명系는 네 大權 行步에 큰 蹉跌을 빚게 하겠다’는 趣旨의 伏線이 담겨 있다고 보지 않을 사람은 아무도 없을 테니 말이다.

李 代表의 發表를 반긴 것은 門 前 大統領만이 아니다. 正義黨 代表를 지낸 沈想奵 綠色正義黨 議員 亦是 2月 5日 페이스북을 통해 “李 代表가 竝立形 退行의 同伴者가 되길 願하는 國民의힘 손을 뿌리쳤다”며 “민주당과 함께 選擧制 改革에 깊숙이 關與했던 사람으로서 참 多幸으로 생각한다”는 메시지를 내놓았다.

여기서 우리는 準聯動型 比例代表制를 둘러싼 政治的 脈絡을 透明하게 理解할 수 있다. 竝立形 比例代表制로 回歸한다는 것은 이 代表가 민주당의 全權을 쥐고 ‘李在明 忠誠派’에게만 公薦을 줄 수 있다는 말과 같다. 準聯動型 比例代表制를 維持한다면 地域區에서 많은 議席을 가져갈 것으로 豫想되는 민주당은 比例代表 議席에서 損害를 봐야만 한다. 따라서 比例代表龍 衛星政黨을 따로 創黨하거나, 比例代表를 노리고 地域區 出馬를 하지 않거나, 地域區 得票가 低調할 것으로 豫想되는 친 민주당 性向 政黨들과 聯合해야 한다. 要컨대 文 前 大統領은 민주당 내 非명系 觀點에서, 沈 議員은 민주당 바깥 衛星政黨들의 觀點에서, 各各 歡迎의 메시지를 낸 것이다.

地域區 當選者 내면 더 損害니…

이 狀況을 把握하려면 準聯動型 比例代表制라는 選擧制度를 理解할 必要가 있다. 國會議員을 뽑는 總選 制度는 選擧區의 크기에 따라 小選擧區制, 中選擧區制, 大選擧區制로 나누어진다. 그런데 이 모든 制度들은 個別 選擧區에서 當選者를 가릴 뿐이다. 어떤 政黨이나 政治人이 全國的 人氣를 누리고 있더라도 特定 選擧區에서 勝利를 따내지 못하는 한 國會에 入城할 수 없다.

代議制 民主主義의 以上을 놓고 볼 때 이는 問題다. 國民의 意志가 國會 議席에 穩全히 反映되지 않는다고 解釋할 餘地가 充分하기 때문이다. 그래서 世界의 여러 民主國家는 이러한 問題를 解決하기 위해 다양한 制度的 裝置를 導入했고, 그 가운데 하나가 比例代表制다. 地域區가 아닌 全國 單位 投票를 통해 政黨에 議席을 割當하는 것이다.

듣기엔 좋은 말이지만 問題는 只今부터 複雜해진다. 具體的으로 어떻게 集計할지를 놓고 政治的 手 싸움이 熾烈하게 벌어질 수밖에 없기 때문이다. 가장 簡單한 方法은 各 地域區 候補者가 얻은 票를 該當 候補者 所屬 政黨에 對한 投票로 看做하고, 得票를 모두 합친 것에 比例해 地域區 外 議席을 나누는 것이다. 이른바 ‘全國區’ 國會議員 選出 方式이다. 單純明瞭하지만 無所屬 候補를 向한 投票는 全國區에서 死票(死票)가 된다. 候補者는 좋지만 政黨은 싫거나, 그 反對의 境遇를 反映할 수 없다. 結局 2001年 憲法裁判所에서 違憲으로 判決됐다.

이로 因해 2004年부터 2016年까지는 竝立形 比例 名簿制로 總選이 치러졌다. 候補者에 對한 投票와 政黨에 對한 投票를 分離하고, 比例代表 議席 內에서 政黨得票率에 따라 議席을 가져가는 方式이다. 2004年 總選에서 민주노동당이 總 10席이라는 놀라운 成就를 거둘 수 있었던 것은 바로 이런 投票 方式 때문이었다. 地域區에선 고작 2席을 얻었으나 政黨得票率에서 13.1%를 記錄해 比例代表 8席을 얻은 것이다.

여기까지의 歷史만 봐도 알 수 있다시피 比例代表制는 相對的으로 少數政黨에게 유리하게 作動한다. 少數 政黨이 이른바 ‘空中戰’을 통해 全國的 知名度를 얻어 政黨名簿 投票에서 좋은 成跡을 얻는 일은 地域區를 突破하는 것보다 相對的으로 쉽기 때문이다. 20代 國會에서 正義黨을 中心으로 聯動型 比例代表制를 要求하는 목소리가 커진 까닭이다.

聯動型 比例代表制란 政黨名簿 投票를 통해 나온 選擧 結果를, 比例代表에 割當된 議席이 아닌 全體 議席에 適用해 議席을 割當하는 制度를 뜻한다. 300席 가운데 47席인 比例代表를 便宜上 50席으로 假定해 計算해보자. 政黨名簿 投票에서 A黨은 10%, B黨은 30%, C黨은 60%의 得票를 했다고 假定하면 竝立形 比例代表制下에선 比例 議席은 처음부터 比例代表에 割當된 議席에만 돌아간다. 10%를 得票한 A黨은 5席을 가져가는 式이다. 聯動型 比例代表制에선 A黨은 政黨名簿 得票率 10%에 맞춰 300席 가운데 30席을 가져가고, B黨은 90席, C黨은 180席을 가져간다.

여기서 問題가 發生한다. 儼然히 地域區 選擧가 存在하기 때문이다. A黨의 地域區 選擧 結果가 매우 低調해 地域區에서 單 한 席도 얻지 못했다고 해보자. 그런데 聯動型 比例代表制는 各 政黨이 政黨名簿 得票率에 比例한 議席을 갖게 만들려는 制度다. 그렇다면 50席에 不過한 比例 議席 中 3/5에 該當하는 30席을 A黨이 가져가야 한다는 말인데, 이게 可能한 일일까.

놀라지 마시라. 100% 聯動型 比例代表制라면 正말 그렇게 돼야 한다. 地域區 當選者 數字를 뺀 後 比例代表 議席 配分 計算이 始作되기 때문이다. B黨과 C黨은 各 地域區에서 宣傳을 거뒀음에도 比例代表에서 不利益을 當하게 된다. A黨은 地域區에서 當選者가 없다는 理由로 比例代表에서 利益을 얻고, 反對로 B黨과 C黨은 熱心히 해서 地域區 當選者를 많이 낸 만큼 損害를 보도록 만들어진 制度가 바로 聯動型 比例代表制다.

‘獨逸式’이지만 ‘베네수엘라式’이기도 한 制度

筆者는 國民 相當數가 聯動型 比例代表制의 作動 原理를 모른다고 생각한다. 20代 國會의 末尾에 이 制度의 論議가 始作되고, 選擧法을 패스트트랙에 올리는, 納得할 수 없는 節次를 통해 通過되고, 期於이 이 制度로 選擧를 치러 21代 國會를 꾸렸음에도 不拘하고 全 國民的 反撥 없이 넘어간 現實을 勘案하면 그리 생각할 수밖에 없다.

다시 整理하자면 聯動型 比例代表制는 ‘地域區 選擧 잘하는 政黨’에 不利益을 주는 制度다. 地域區 當選者가 없으면 없을수록 比例 議席 確保에서 利得을 보도록 制度가 짜여 있다. 政黨得票率에 따라 國會 議席이 나누어지는 것이 ‘올바른’ 일이라는, 어떠한 ‘異常’을 追求하기 위해, 地域區 勝者에게 人爲的으로 損害를 强要하는 制度가 바로 聯動型 比例代表制다.

準聯動型 比例代表制는 여기서 若干의 折衷을 加한 것인데, 根本的 趣旨는 同一하다. 21代 國會議員總選擧는 總 47席의 比例代表 議席 가운데 30席을 聯動型으로, 나머지 17席을 竝立形으로 選出했다. 地域區에서 當選者가 많은 政黨일수록 損害를 보는 制度로 30席을 가져가게 만들어놓고 選擧를 치른 셈이다. 21代 總選을 앞두고 當時 與黨인 더불어民主黨과 國民의힘의 前身인 自由韓國黨이 各各 더불어市民黨과 未來韓國黨을 創黨한 後 地域區 出馬者를 單 한 名도 내지 않았던 까닭이다. 聯動型으로 配分되는 30席 議席에서 損害를 보지 않으려면 地域區 出馬者를 내지 않는 衛星政黨을 만드는 것 外에 다른 手段이 없었기 때문이다.

巨大 兩黨이 比例代表龍 衛星政黨을 만들어 議席을 가져가는 것은 全혀 豫想 不可能한 展開였을까. 降雨塵 慶北大 政治外交學科 敎授의 2020年 論文 ‘韓國의 準聯動型 選擧制度 改革過程 評價－主體, 目的, 政治的 結果를 中心으로’(21세기정치학회보 第30輯 4號)에 따르면 그렇지 않다. 論文의 한 대목을 引用한다.

“이러한 시나리오는 充分히 豫測 可能한 것이다. 聯動型 選擧制度를 採擇하고 있는 多數의 앞선 事例(알바니아, 레소토, 베네수엘라)에서 聯動型 制度의 制度的 虛點을 戰略的으로 活用한 다양한 形態의 集合的 戰略投票 動員 戰略이 施行됐다. 또한 韓國에서도 選擧制度 改革 論議 過程에서 이미 그 危險性이 指摘된 바 있다.”

여기서 우리는 本質的 疑問을 품어볼 必要가 있다. 聯動型 比例代表制가 果然 ‘좋은’ 制度일까. 政黨得票率에 따라 議席이 配分돼야 한다는 當爲論은 果然 現實性이 있을까. 聯動型 比例代表制를 밀어붙인 이들은 大槪 獨逸이나 네덜란드 等 EU 加入國을 例示로 드는 傾向이 있다. 흔히 ‘獨逸式 政黨名簿制’라는 式으로 弘報됐던 記憶이 생생한데, 勿論 獨逸도 그와 類似한 制度를 運用한다. 하지만 聯動型 比例代表制 自體가 ‘善한 制度’라고 할 수는 없다. 聯動型 比例代表制는 獨逸式 政黨名簿制日 수도 있지만 ‘베네수엘라 選擧制’일 수도 있는 것이다.

20代 國會의 無理한 選擧法 改正은 애初에 標榜된 目的인 比例性의 擴大에 도움이 되지 않았다. 比例性을 늘린다는 名分을 내걸고 選擧法을 마구잡이로 뜯어고친 結果, 올해 2月 5日까지는 어떤 規則에 따라 選擧를 치르게 될지 李在明 代表 한 사람을 除外하곤 아무도 알 수 없는 初有의 事態까지 벌어지고 말았다. 이렇게까지 施行 過程의 副作用이 深刻하다면 애初에 그 目的 自體가 올바른지를 檢討해볼 必要가 있지 않을까.

比例代表制 擴大, 굳이 해야 할까

앞서 引用한 論文엔 이렇게도 쓰여 있다.

“準聯動型 改革의 目的이었던 比例性의 擴大與否는 不比例性(disproportionality)을 나타내는 代表的 지수인 갤린거 指數(Gallagher index)를 통해서 評價할 수 있다(Gallagher 1991). 第20代 國會議員 選擧에서 갤린거 指數는 5.873이었는데, 제21대 國會議員 選擧 11.90으로 크게 늘었다. 21代 國會議員 選擧에서 準聯動型 選擧制度 改革의 效果는 나타나지 않았다.”

여기서 흥미로운 點은 갤린거 指數와 우리가 말하는 所謂 ‘政治 先進國’의 水準이 반드시 一致하지는 않는다는 것이다. 假令 美國은 兩黨政治가 世界에서 가장 深刻한 나라 가운데 하나다. 공화당을 찍는 ‘레드 스테이트’와 민주당을 支持하는 ‘블루 스테이트’가 아예 다른 나라처럼 여겨질 程度다. 甚至於 聯邦 上·下院 選擧에 比例代表는 存在하지도 않는다.

그럼에도 美國의 갤린거 指數는 2016年 下院 議員 基準으로 5.22다. 나쁘지 않은 便이다. 이는 兩黨制가 克服돼서가 아니다. 오히려 너무도 深刻하기 때문에 그렇다. 美國의 上·下院 選擧는 민주당, 공화당 競選이 곧 本選으로 看做될 地境에 이르렀다. 그렇다 보니 블루 스테이트에 사는 共和黨 支持者, 레드 스테이트에 사는 民主黨 支持者들은 聯邦議會 選擧에서 本選 投票를 抛棄할 때가 많다. 辭表가 줄어들면서 得票와 議席數의 偏差가 相對的으로 낮은 나라가 된 것이다.

反對로 갤린거 指數가 높지만 政治가 力動的으로 作動하는 나라도 있다. 美國과 마찬가지로 單 한 席의 比例도 없는 나라, 英國이 그렇다. 2019年 總選 基準 英國의 갤린거 指數는 15.02로 매우 높은 便에 屬하지만 英國은 保守黨과 勞動黨의 兩黨 構造를 뒤흔들고 깨뜨리는 政治的 異變을 늘 겪고 있다. 비록 總理를 排出하지는 못하고 있지만 스코틀랜드 國民黨, 자유민주당, 民主聯合黨 等이 오직 地域區 選擧를 통해 相當한 議席을 가져가면서 全體 政治 構圖에 影響을 미치고 있는 것이다.

거의 모든 이들이 너무도 當然視하는 어떤 地點에 對해 質問을 던지고 싶다. 比例代表制 擴大는 정의로운가. 政黨名簿 投票의 得票率과 國會 議席數가 比例해야 할 어떤 必然的 理由나 名分이 있을까. 比例性 擴大는 그 自體로 追求해야 할 政治的 課題인가, 아니면 특정한 制度의 運用 過程에서 나타나게 되는 어떤 指標 가운데 하나인가.

2004年 總選의 衝擊을 잊을 수 없다. 自由民主聯合에서 比例 1番으로 出馬한 金鍾泌 代身 민주노동당의 比例 8番 盧會燦 候補가 當選했다. 처음 導入된 政黨名簿制 比例代表制 德分이었다. 그 무렵 進步政黨에 期待를 건 사람은 筆者뿐이 아니었다. 選擇의 岐路 몇 番에서 좋은 判斷을 내리고 實行했다면 韓國의 政治 構圖는 마치 英國처럼 保守黨 代 勞動黨의 兩黨 構圖로 再編됐을지도 모른다.

안타깝게도 韓國의 進步 政治는 그 모멘텀을 살리지 못했다. 高位公職者犯罪搜査處(公搜處)와 맞바꿔 比例代表 議席 몇 席을 더 가져가려다 選擧法 拙速 改正에 앞장섰다는 汚名을 뒤집어쓴 正義黨은 綠色正義黨이 된 後에도 生存이 위태롭다. 露骨的으로 民主黨의 衛星政黨 노릇을 도맡는 餘他 政黨들은 말할 必要도 없다. 韓國 政治의 危機 앞에 두 巨大 政黨만을 탓할 수는 없는 理由다.

_{노정태
● 1983年 出生
● 高麗大 法學科 卒業, 서강대 大學院 哲學科 碩士
● 前 포린 폴리시(Foreign Policy) 韓國語版 編輯長
● 著書 : ‘不良 政治’ ‘論客時代’ ‘탄탈로스의 神話’
● 曆書 : ‘밀레니얼 宣言’ ‘民主主義는 어떻게 망가지는가’ ‘모던 로맨스’ 外}