• 脂肪-중앙 間 國家改造 爲한 ‘慶州 宣言文’ 採擇
• 2016年 總選은 地方自治 바로 세울 골든타임
• 基礎選擧 政黨公薦制는 ‘풀뿌리 地方自治’ 걸림돌
• ‘財政’ ‘行政’ ‘政治’의 地方分權, 國家 어젠다로

조충훈(61) 全南 順天市場의 발걸음이 분주하다. 8月 13日 서울에서 열린 民選 6期 第1次 全國市長·郡守·區廳長協議會(以下 協議會) 共同會長團 會議에서 協議會 代表會長으로 選任된 조 市長은 民選 3·5期 順天市長을 지냈고, 올해 6·4地方選擧에서 6期 市場에 또다시 當選됐다. 全南圈 基礎自治團體長 中에서 協議會 代表會長이 나온 건 처음. 이를 두고 國內 最初의 國際庭園祝祭인 ‘2013 順天灣國際庭園博覽會’를 成功的으로 開催한 以後 부쩍 높아진 順天市 位相이 反映된 것이라는 評이 나온다.

조 市長은 11月 6~7日 慶北 慶州에서 開催된 民選 6期 1次年度 協議會 全國總會에서 “基礎年金과 無償保育 豫算을 地方自治團體가 負擔하게 되면서 地自體 財政構造가 最惡의 狀況에 處해 더 以上 負擔할 수 없다”며 中央政府에 反旗를 들어 耳目을 집중시켰다. 이른바 ‘福祉 디폴트(支給不能)’ 問題가 핫이슈로 떠오른 것. 그러나 老人 基礎年金과 0~5歲 嬰幼兒 無償保育은 地方의 劣惡한 現實을 代辯하는 斷面일 뿐이다. 그 裏面엔 1995年 民選自治第 導入 以後 20年째인 只今까지 地方自治가 제대로 뿌리내리지 못하게 하는 中央集權的 思考와 行態의 反復에 對한 깊은 不信이 있다는 指摘이 나온다.

조 市場이 ‘直擊彈’을 날린 게 이番이 처음은 아니다. 그는 9月 3日 서울에서 열린 全國 市場·郡守·區廳長 226名의 共同 呼訴文 發表 記者會見 자리에서 中央政府가 地方政府와 協議 없이 地自體에 過重한 福祉費用을 轉嫁한다며 强力히 聲討한 바 있다. 이어 9月 29日 順天灣國際濕地센터에서 연 民選 6期 1次年度 第2次 協議會 共同會長團 會議, 10月 1日 韓國프레스센터에서 地域言論人클럽과 가진 地方自治 發展 方向에 對한 懇談會 等 廣幅 行步를 통해 ‘眞正한 地方自治 實現’을 외쳐왔다. 그런 그를 代表會長 就任 90日을 맞은 11月 10日, 順天市廳에서 만났다.

▼ 協議會 全國總會는 地方의 共同 懸案 課題를 論議하는 자리다. 基礎團體長들 雰圍氣는 어땠나.

“中央政府에 對한 서운함으로 激昂됐다. 다들 召命意識을 갖고 責任行政을 펼치는데도 只今과 같은 新權威主義 狀況에선 地方 發展을 책임져야 할 市場·郡守·區廳長이 國會와 中央政府가 만든 法令의 範圍 內에서 만들어진 指針을 그저 執行하는 下部機關에 不過하다고 自嘲하며 地方分權의 必要性을 强調했다. 이런 現實을 打破하려면 地方-중앙 間 財政·行政·政治 3個 部門에서 國家改造가 時急히 이뤄져야 한다는 데 共感해 ‘慶州 宣言文’을 採擇했다.



宣言文의 骨子는 地方의 運命에 影響을 끼치는 問題에 對해선 地方政府가 自律的으로 헤쳐나갈 수 있게 憲法的 權威를 附與하고 實質的인 行政 및 財政 權限을 달라는 것이다. 앞으로 宣言文 內容을 하나씩 實踐함으로써 名實 共히 民選 時代에 걸맞은 基礎團體 位相을 再正立하고, 市場·郡守·區廳長이 地域住民을 위해 제대로 일할 수 있는 環境을 만들려고 한다. 2016年 總選 때까지가 地方自治를 바로 세울 골든타임이라 생각한다. 基礎團體 處地를 累累이 밝혀도 中央政府가 外面하니 이젠 地方自治를 公約하지 않는 國會議員 候補는 뽑지 말자고 國民에게 懇曲히 呼訴하는 수밖에 없다.”

實質的인 地方自治와 地方分權 實現을 위한 慶州 宣言文은 立法權의 合理的 分店(分占), 生活警察權, 國家事務 費用 全額 國費 負擔, 地方消費稅 擴大, 廣域-基礎團體 間 稅目 調整, 地方敎育財政 連繫·統合, 自治組織權 保障, 差等分權制度 實施, 機關 構成의 多樣化 等의 內容을 담았다. 特히 改憲이 論議될 境遇 地方選擧 政黨公薦制 排除, 國家事務 國費 義務負擔, 地方政府 形態·組織, 中央-脂肪 協力會議 設置 等을 憲法으로 保障해야 한다고 强調했다.

쓸 돈 줄고 쓸 곳 늘어 破産 危機

▼ 9月 3日에도 過重한 福祉費 負擔으로 地方政府가 破産 危機에 處했다며 中央政府 次元의 對策을 促求했는데.

“날로 深刻해지는 地方財政 枯渴 狀況을 記者會見을 통해 中央政府에 처음으로 ‘呼訴’한 것이다. 주된 背景은 ‘福祉=國家事務’라는 데 있다. 特히 基礎年金과 無償保育은 國民 最低生活保障을 위한 普遍的 福祉다. 따라서 그 費用은 100% 國家가 負擔해야 한다. 그럼에도 中央政府 豫算이 不足해 結局 地方政府도 分擔해야 한다면, 그걸 어떻게 할지 事前에 地自體와 協議했어야 하지 않나. 하지만 論議의 場(場)은 없었고 一方的 指示 하달만 있었다.

福祉 擴大에 對해선 中央政府와 地方政府의 생각이 다르지 않다. 地自體도 住民 幸福과 安全을 위해 一般 福祉業務는 勿論 住民便宜施設 擴充 等 ‘創造福祉’까지 기꺼이 推進하고 싶다. 하지만 이젠 그럴 餘力이 없다. 그래서 國家가 負擔할 福祉費用을 地自體가 이대로 繼續 負擔하다간 福祉 디폴트가 不可避하다는 嚴重한 現實을 알리려 했다. 12月엔 서울의 몇몇 自治區가 基礎年金을 支給하지 못하는 事態가 올 것이니, 이런 現實을 中央政府가 알고 關聯 對策을 세워야 한다고 促求한 거다.

協議會의 바람은 中央政府가 地方政府의 非正常的 財政構造를 明確히 把握하고 國家的 福祉事業의 安定的 推進을 위해 基礎年金 全額을 國費 支援하거나 平均 國庫補助率을 90%(現行 74%) 以上으로 높이고, 嬰幼兒 保育事業 國庫補助率도 5% 追加 引上해 서울 40%(現行 35%), 脂肪 70%(現行 65%)까지 올려달라는 것이다. 地方消費稅率度 現行 11%에서 16%로 卽時 引上하고 段階的으론 20%까지 擴大하라는 거다. 脆弱한 地方財政을 擴充하려면 그렇게 地方財政 構造부터 根本的으로 改革해야 한다. 그래야 地方自治가 發展한다.”

“長官이 業務 把握도 못하나…”

▼ ‘呼訴’와 ‘主張’에 對한 中央政府 反應은.

“9月 3日 呼訴文 發表에 對해 30分 만에 문형표 保健福祉部 長官과 鄭宗燮 安全行政府 長官이 브리핑으로 卽時 和答한 것엔 感謝한다. 하지만 그 內容은 한심스러웠다. 지난해 末의 地方消費稅率 引上, 保育料 및 養育手當의 國庫補助率 引上 等으로 地方財政 餘力이 好轉됐으므로 基礎年金과 無償保育 關聯 支給에 最優先 順位를 두고 歲出 構造調整, 廣域市·道의 調整交付金 早期 支援 等 財源 確保를 위해 努力할 것을 當付했는데, 그런 注文은 安逸한 中央集權的 發想이다.

中央政府는 地方消費稅率을 旣存 5%에서 6%포인트 더 올려준 것으로 地方에 줄 건 다 줬다고 한다. 그런데 地方消費稅率 引上은 國家經濟 活性化를 위해 地方稅인 取得稅를 永久 引下한 데 따라 地方稅가 줄어드니 그걸 保全하는 次元에서 施行한 것이다. 卽 福祉費 負擔이 늘었다고 地方消費稅率을 올려준 게 아니다. 그런데도 그걸 福祉에 使用하라는 게 말이 되나. 長官들이 그렇게 業務 把握도 못하나. 한 술 더 떠, 中央政府가 段階的으로 地方交付稅 比率을 높이고 그만큼 無償保育 支援도 늘리고 있으니 地方政府는 허리띠를 더 졸라매야 하는 것 아닌가, 豪華 廳舍 等 放漫한 財政 運用 實態를 調査하겠다고도 했다. 地自體가 허튼 데 돈 쓰면서 떼쓴다고 보는 거다. 그러한 新權威主義 틀을 깨야 한다.”

▼ 一部 地自體가 豪華 廳舍를 짓는 等 浪費性 豫算을 執行하고, 各種 展示性 事業으로 血稅를 浪費한다는 批判 輿論이 있는 건 事實 아닌가.

“過去 몇몇 地自體가 그런 叱咤를 받았다. 그 돈을 福祉 쪽에 쓰면 되지 않느냐는 말도 나왔다. 謙虛히 받아들인다. 하지만 現在 226個 市·郡·區 中 豪華 廳舍라 할 수 있는 곳은 10%도 안 될 거다. 예전 一部 首都圈 都市에서 하룻밤 자고 나면 아파트가 雨後竹筍으로 들어서는 開發 붐이 한창일 때 地方 稅收가 주체할 수 없을 만큼 늘어나자 정신없는 地自體長 몇몇이 ‘우리도 이 機會에 집(廳舍) 크게 짓자’며 誤判했는지 몰라도 只今은 그렇지 않다.

放漫한 財政 運用 또한 民選自治第 施行 初期 一部 地自體長이 浪費性 祝祭를 연다거나 無理하게 展示性 公約事業을 한 건 事實이다. 하지만 民選 6期 現在 放漫한 財政 運用이란 있을 수 없다. 萬一 그랬다간 市民 叱責이 殺到하고 當場 自身의 政治生活이 막말로 ‘훅’간다. 요즘은 地自體長이 저마다 經營 마인드를 導入해 알뜰한 經營을 하려고 努力한다.”

順天市 長命路에 자리한 順天市 廳舍는 素朴하기 그지없다. 40年도 더 된 나지막하고 자그마한 建物 몇 동이 드문드문 이어져 時體말로 좀 ‘없어’ 보인다.

▼ 基礎年金·無償保育 施行으로 福祉費 負擔이 얼마나 늘었나.

“國家 全體 社會福祉費用이 2008年 22兆 원이었는데, 올해는 40兆 원이다. 低出産, 高齡化에 따른 福祉政策 擴大로 두 倍 가까이 늘었다. 全體 地方豫算의 年平均 增加率이 5.2%에 不過한데, 福祉豫算 增加率은 12.6%다. 7月부터 施行된 基礎年金으로 올해 半年 동안 7000億 원을 追加 負擔해야 하고, 來年부터는 年間 1兆5000億 원을 負擔해야 한다. 지난해 無償保育 全面 擴大로 올해 地自體가 負擔하는 保育費度 2兆4000億 원이나 된다. 順天市만 해도 2012年 185億 원이던 福祉費가 올해 247億 원으로 33.5% 늘었다. 그나마 市·郡 事情은 좀 낫다. 特別市·廣域市의 相當數 自治區에선 老人이나 嬰幼兒 福祉 需要가 集中돼 福祉費 負擔이 總 豫算의 50%를 넘을 程度다. 光州 北區는 來年度 總 豫算의 71%를 福祉費가 차지해 職員들 俸給조차 걱정해야 할 形便이다.”

基礎團體는 ‘宅配會社’

▼ 中央政府가 地方政府와 協議 없이 基礎年金과 無償保育을 決定, 施行했다고 하는데, 過去 中央政府의 政策 施行과 關聯해 兩者가 協議한 前例가 있나.

“없다. 그래서 問題다. 大統領 公約事業이고 全國的으로 波及效果가 큰 國家事業이면, 中央政府가 地方과 協議해 相互 理解와 疏通의 機會를 가져야 함에도 一方通行的 制度 施行으로 地方에 福祉財源 負擔을 强制해 財政이 壓迫을 받게 했다. 이를 解消한답시고 中央이 地方의 歲出 構造調整을 要求하는 건 中央의 無分別한 포퓰리즘的 福祉擴大 政策을 地方에 强要하는 것이다. 地方도 中央 못지않게 나라와 國民의 繁榮과 安寧을 바란다. 그러니 主要 政策을 施行할 땐 더욱 地方과 中央이 서로 豫測 可能하게끔 協議해야 한다.

朴槿惠 大統領 當選 直後 引受委員會 時節 열린 市·道知事 懇談會에서 普遍的 福祉 같은 包括的 意味의 國家事業은 國家가 다 補塡한다고 公言했다. 그런데 아직도 官選時代처럼 公文만 보내 이러저러한 걸 施行할 테니 對象者를 選定해 돈을 支給하라고 指示만 한다. 근데 그 業務는 누가 하나. 地自體가 月給 주는 公務員들이 한다. 그러니 地自體는 宅配會社다. 宅配 物量을 잔뜩 늘려놓고 宅配費는 더 못 줄망정 되레 物件값까지 얹어주라는 格이다.



地方 財政에 重大한 影響을 미치는 政策 決定과 施行에선 반드시 地方-중앙 間 協議가 必要하다. 이를 위한 法的 裝置로서 地方 4代 協議體(全國市長·郡守·區廳長協議會, 全國市·道知事協議會, 全國市·道議會議長協議會, 全國市·郡·區·自治區議會議長協議會)가 參與하는 ‘中央-地方 間 協力會議’를 設置하고, 이를 통해 福祉費 解決 等 地方自治 發展 方案을 찾아나가야 한다고 본다. 아울러 中央-地方 間 協議에 依해 中央에서 地方으로 權限이 移讓되는 境遇엔 그에 相應하는 財政 移讓도 반드시 隨伴되도록 法律로 規定해야 한다.”

▼ 地方財政 擴充을 위해 中央政府에 바라는 對策은.

“景氣沈滯에 따른 稅收 減少, 非課稅 減免政策, 取得稅 永久引下 等으로 地方 歲入 與件은 惡化一路에 있다. 그런데도 民選自治第 導入 後 20年째인 只今도 國稅 代 地方稅 比重은 8對 2로 固着됐다. 오랜 社會經濟 與件 變化를 反映하지 않은 채 維持되는 地自體 收入院 構造에 根本的인 問題가 있는 거다. 國稅 代 地方稅 比重을 6對 4 水準으로까지 끌어올려 地方財政構造부터 改革해야 한다.

地自體 財政自立度를 보자. 詩의 境遇 2005年 40.6%이던 게 올해 31.4%로 내려섰고, 軍은 16.5%에서 11.4%로, 自治區는 44.3%에서 27.2%로 곤두박질쳤다. 226個 市·郡·區 中 125個(54.4%)가 地方稅로 公務員 人件費조차 解決하지 못한다. 이런 渦中에 中央政府와 政治權에선 票를 의식한 善心性 福祉擴大 政策을 濫發하고, 정작 地自體長들이 地方分權을 얘기하면 어린애 떼쓰는 것쯤으로 置簿한다. 中央 官僚들의 마인드는 아직도 中央集權的이다. 地方自治를 國家發展의 한 軸으로 認定하지 않으니 大韓民國 國家 어젠다에 地方自治 發展을 위한 內容이 없는 거다.”

가뜩이나 까랑까랑한 조 市長의 목소리가 자꾸 커진다. 表情에도 답답한 속내가 확 묻어난다. 어쩌면 그에게 韓國 地方自治 現實은 김승옥의 短篇小說 ‘霧津紀行’의 舞臺인 假想의 都市 ‘무진(霧津)’과 비슷할 수도 있겠다. 날이면 날마다 안개가 자욱해 앞이 제대로 보이지 않는.

담뱃값 引上에 끼어드는 勢力

▼ 담뱃값 引上 推進은 어떻게 보나.

“2000원이 오르면 담배消費稅가 861億 원 增加할 것으로 豫想되는데, 國稅인 個別消費稅가 新設돼 끼어들고, 廣域團體도 消防目的稅(個別消費稅를 消防目的稅로 轉換)로 끼어든다. 廣域團體의 消防目的稅 新設은 그들의 固有 事務에 對한 財源 負擔을 基礎團體에 떠넘기는 것으로, 國稅인 個別消費稅 新設과 다름없는 行態다. 담뱃稅는 基本的으로 市·郡의 固有세다. 그런데 2000원 올리자면서 中央政府와 廣域團體가 함께 그 一部를 슬며시 뽑아먹으려고 한다. 2000원 올려도 禁煙人口가 늘고 담배 消費가 줄면 實質的인 稅收增大 效果가 크지 않을 텐데도.

이게 우리 地方自治의 現住所다. 비록 中央政府가 南北關係, 歲月號 慘事, 政府改革 等 山積한 課題를 안고는 있지만, 그에 못지않게 國家 經營의 重要한 한 軸인 地方自治에 對해서도 積極的으로 脂肪과 協議해야 한다. 요즘 改憲을 해야 하느니 마느니 말이 많은데, 追後 改憲 論議 過程에서 地方自治 分野를 疏忽히 한다면 地方自治가 무너지는 災殃이 올 것이라고 본다. 多幸히 이番 總會 때 朴 大統領이 書面으로 祝賀 메시지를 보냈는데, 눈물나게 고맙더라. 地方自治 發展에 對한 大統領의 뜻도 基礎團體長들과 다르지 않으리라 생각한다.”

▼ 基礎選擧 政黨公薦制의 弊害는 어떤가.

“地方自治 發展을 沮害하는 要因 中 하나가 基礎選擧 政黨公薦制다. 政黨 公薦을 媒介로 中央政治가 地方을 支配하고, 現在의 地域割據 構圖下에서 正當 記號를 통해 住民 意思를 歪曲한다. 一角에선 公薦에 따른 各種 非理와 雜音, 高費用 選擧構造가 如前히 地方 行政의 발목을 잡는다. 基礎選擧에 對한 政黨의 關與는 地方의 問題를 地方의 觀點에서 接近하지 못하게 하고, 全國的 理解關係에 따라 地方自治가 中央政治에 隸屬되게 한다. 이러니 地方自治 危機論까지 擡頭된다.

나는 無所屬이다. 그래서 便하다. 協議會 代表會長 活動에서도 運身의 幅이 넓다. 政策的 判斷을 할 때 政治權 눈치 안 봐도 된다. 單, 市民 눈치는 본다. ‘풀뿌리 地方自治’가 定着되려면 脂肪이 中央政治 그늘에서 벗어나야 하고, 이를 위해 基礎選擧 政黨公薦制가 반드시 廢止돼야 한다. 協議會의 오랜 宿願이기도 하다. 무엇보다 國民의 높은 贊成輿論에 呼應해 國會議員들이 政黨公薦制 廢止를 위한 公職選擧法 改正案을 6件이나 發議했고, 지난 大選 當時 與·野 候補者들이 ‘政黨公薦 廢止 公約’으로 國民과 約束하지 않았나.”



▼ 協議會 代表會長으로서 앞으로의 計劃은.

“福祉 디폴트보다 더 큰 問題는 地方自治 根幹이 흔들리는 것이다. 向後 協議會 活動은 慶州 宣言文 內容을 中心으로 한 臺(對)政府 對應이다. 短期的으론 9月 3日의 呼訴文에 對한 後續措置를 推進할 計劃이다. 地方稅 및 담뱃값 引上에 따른 地方세 擴充 對應, 中央政府의 規制改革 方案과 關聯해 地自體가 任意로 規制를 撤廢하기 어려운 不合理한 上位法 規定의 改正 等을 建議할 것이다.

中長期的으론 政黨公薦制 廢止 大選公約의 履行, 現在 論議되는 自治團體 緊急財政管理(破産)制度에 對한 對應, 地方分權型 改憲 等을 計劃한다. 緊急財政管理制度가 참 웃기는 건데, 制度 導入 以前에 地方 自主財源 擴充과 地自體 福祉費 分擔 原則 等 前提條件이 先決되지 않으면 地方自治權을 深刻히 制約하게 된다. 때문에 政治的 惡用을 막기 위해서라도 디폴트 指定權을 廣域團體가 아닌 中央政府가 行使해야 한다.”

‘第1號 國家庭園’ 希望

▼ 眞正한 地方自治란 어떤 것일까.

“어디까지나 地域 固有의 長點을 살리고 各各의 特性에 맞게 地域民과 함께하는 行政을 펼치는 것이다. 中央의 一方的이고 劃一的인 政策에 휘둘려선 안 된다. 예컨대 順天에선 經濟도 福祉도 順天답게 해야 한다. 그런데 順天灣定員이 생겨도 專擔할 과(課) 하나 新設할 行政的 權限조차 없다. 安全行政府로부터 許諾을 받아야 한다. 名色이 내가 市場인 管轄地域에서도 이런데 地方財政의 境遇는 오죽하겠나.”

▼ 市場으로서 地自體 經營에 傍點을 찍은 部分은.

“‘時代精神’이라고 하질 않나. 20世紀는 産業化 時代였지만, 21世紀는 삶의 質이 重視되는 時代다. 順天은 自然과 生態에 重點을 둔다. 그래서 定員博覽會를 열었고 164億 원의 現金 收益을 올렸다. 單純한 1回性 이벤트가 아니라 그 意味를 되새기기 위해 事後管理까지 제대로 함으로써 順天灣定員이 大韓民國 庭園 文化의 發祥地가 되게끔 했다. 아울러 庭園 産業이라는 새 블루오션을 創出해 地域 및 國家經濟에 이바지하는 데 焦點을 뒀다.”

人口 28萬 名의 작은 都市에서 열린 庭園博覽會는 그야말로 ‘大舶’을 터뜨렸다. 全南大 産學協力團이 發表한 ‘2013 順天灣國際庭園博覽會 都市마케팅 成果 都市發展計劃’에 따르면, 觀覽客 440萬 名을 誘致해 1兆3887億 원의 生産誘發 效果, 1997億 원의 所得誘發 效果, 5720億 원의 附加價値 效果, 1萬3054名의 雇傭誘發 效果를 創出했다.

▼ ‘庭園의 都市 順天 마스터플랜’도 마련한다던데.

“거의 마무리돼 곧 發表할 豫定이다. 庭園 文化는 우리나라에서 完全히 새로운 文化다. 많고 많은 法律 中 ‘定員’이란 單語가 들어간 法律 하나 없었다. 그런데 이番에 關聯法이 바뀐다. 거기에 國家庭園 指定 內容이 들어간다. 生態定員인 順天灣定員을 새롭게 整備해 4月 20日 開場했는데, 早晩間 ‘第1號 國家庭園’으로 指定받아 大韓民國 代表 庭園으로 발돋움하는 걸 目標로 삼는다.”

黨籍(黨籍)은 ‘順天’?

▼ 조 市長에게 順天은 나고 자란 故鄕 以上의 ‘그 무엇’인가.

“生活의 全部다. 누구나 父母에 依해 故鄕이 決定되지만, 난 順天에서 個人事業과 靑年運動을 했고, 市場까지 하고 있으니 單純히 故鄕을 넘어 人生의 모든 것 아니겠나.”

事實 ‘地方自治’라는 鎭重한 主題를 들고 ‘大韓民國 生態首都’를 自處하는 順天을 찾고 싶진 않았다. 갈대 無數히 일렁이는 順天灣과 그곳의 象徵인 黑두루미를 꼭 보고 싶었다. 하지만 쫓기는 마감 日程은 서둘러 서울行을 擇하게 했다.

‘都市가 아닙니다. 庭園입니다! 順天!’ 인터뷰를 마치고 順天市 廳舍를 나서는데, 順天의 100年 비전 슬로건이 눈길을 잡아챈다. 문득 생각 하나가 머릿속을 스친다. 어쩌면 無所屬인 조 市長의 眞짜 黨籍(黨籍)은 ‘順天’李 아닐까, 協議會 代表會長으로서 그의 黨籍 또한 ‘풀뿌리’가 아닐까 하는.