[不動産 인사이드] 中土位 ‘公益性’ 審査 批判 목소리


改正된 都市開發法은 民間 參與者가 地方都市公社 等 公共機關과 함께 事業을 하는 ‘民官 共同事業’의 境遇에만 適用하도록 規定하고 있다. 그럼에도 中央土地收用委員會(以下 中土位)는 純粹 民間事業에도 施行者가 開發利益의 一定 範圍를 超過하는 利益에 對한 還收(所謂 公共寄與)를 擔保하지 않으면 公益性 審査에서 탈락시키는 方向으로 便法的으로 運營한다는 論難이 많다.

中土위의 公益性 檢討 基準이나 土地收用 業務便覽 等 關聯 規定·指針·例規 그 어디에서도 民間事業의 利潤率을 制限하지 않고 있음에도 不拘하고 開發利益에 對한 還收 計劃이 없으면 中土位는 千篇一律的으로 ‘公益事業으로서 時急性을 認定할 수 없다’는 事由로 全部 ‘不動의’ 意見을 提示하는 바람에 事業이 中斷되기 일쑤다. 中土위의 公益性 審査를 通過하지 못하면 區域指定 段階로 넘어갈 수 없기 때문에 事業 進行을 할 수 없다.



公共寄與 없다고 다섯 次例나 審査 떨어지기도

京畿道 평택시 ○○地區 都市開發事業의 境遇 土地收用 條件과 公益性 判斷에 對한 法的 瑕疵가 全혀 없음에도 不拘하고 2021年 11月에 열린 中土位 公益性 審査에서 탈락해 事業이 中斷됐고 다음 해인 2022年 1月, 3月, 4月, 6月에 繼續 中土위에 審査를 다시 올렸지만 5次例 모두 탈락했다. 中土위의 名目上 不動의 思惟는 앞서 言及한 ‘公益事業으로서 時急性을 認定할 수 없다’라는 것이었지만 ‘開發利益에 對한 公共寄與(一種의 寄附採納)를 確約하라’는 게 숨은 思惟라고 關係者는 귀띔했다(공공기여 要求는 法的 根據가 없어서 訴訟 對象이라는 點을 잘 알기에 中土位는 決코 公式的인 文書로 要求하지 않는다).

當時 施行者 側은 繼續 탈락하는 理由를 알 수 없어 關係者와 相議한 結果 “그 程度 떨어졌으면 이젠 狀況을 아실 거 아니냐, 公共寄與 計劃을 提出해보라”는 忠告를 듣게 된다. 結局 施行者는 해가 바뀐 2023年 4月 開發利益에 對한 公共寄與를 確約하고서야 無慮 肉水 만에 겨우 審査를 通過할 수 있었다. 該當 事業은 審査를 通過하고 區域指定을 받아 그나마 事業이 本軌道에 오를 수 있었지만 中土位 審議 脫落으로 1年 半假量 事業이 遲延됨으로써 施行社 破産 等 迂餘曲折로 中斷된 期間을 더해 相當 期間 事業이 中斷됐다.


公共寄與 履行 擔保 없어 탈락하기도

大田廣域市 ○○地區 都市開發事業은 騷音과 夜間 運營에 따른 빛 公害로 隣近 住民들의 民願이 잦았던 골프 演習場(파 3)을 撤去하고 그 자리에 아파트 395家口를 짓는 事業이다. 施行者가 土地 93%를 確保(公有地 17% 包含)하고 나머지 6.8%(5筆地, 574坪)를 受容하기 위해 審査를 올리면서 中土위의 ‘審査 前例’를 勘案해 公共圖書館과 公營駐車場·公園 等을 造成해 寄附採納한다는 計劃을 提出했다. 그러나 公共寄與 履行을 具體的으로 擔保할 수 없다는 意見이 提示돼 審査에서 탈락하고 그 뒤 履行計劃을 補完하고 나서야 條件附로 審査를 通過할 수 있었다.

앞선 事例에서도 알 수 있듯이 都市開發法上 民間事業의 利潤을 制限할 根據가 全혀 없음에도 事實上 公共寄與를 强要한 것이다. 都市開發法이 施行者에게 모든 基盤 施設을 造成해 寄附採納하도록 이미 負擔을 지우고 있음에도 그에 더해 開發利益마저 내놓으라고 要求한다며 中土位 公益性 審査의 跛行的·變則的 運營 行態를 批判하는 목소리가 높다.

共同住宅事業을 規定하는 住宅法은 ‘事業計劃 承認權者는 過度한 基盤 施設의 寄附採納을 要求해서는 안 된다’고 規定하며 그 負擔 水準을 事業敷地 面積의 8% 範圍 內로 定했다. 다만 建築委員會가 不得已 必要하다고 認定하는 境遇 想定한 基盤 施設 寄附採納 土地面積 比率의 50%를 超過하지 않는 範圍 內에서 負擔 水準을 높일 수 있도록 定하고 있다.

反面 都市開發事業은 道路, 公園 等 基盤 施設 造成에 對한 義務가 法的으로 定해져 있으며 通商 公共施設 造成 面積은 事業 面積의 折半에 가까운 水準이다. 앞서 事例로 든 平澤의 都市開發事業의 境遇도 都市基盤施設用地 比率은 事業 面積의 47.7%를 計劃하고 있다. 그럼에도 基盤 施設 寄附採納과 別個로 民間 開發利益에 對한 還收까지 事實上 施行者에게 强要하는 것이다.

年度別 公益性 協議 處理 結果에 따르면 2022年 審査 處理 件數가 2556件으로 每月 平均 213件을 處理하고 있다(중토위 公益性 審査는 月 2回 開催). 中土位 公益性 審議 對象 事業이 모두 都市開發事業은 아니지만 開發利益에 對한 中土위의 不當한 公共寄與(還收) 强要로 인해 수많은 受容 方式을 民間 都市開發事業이 이를 確約하지 못하면 事業이 全面 中斷되는 極端的인 狀況이 벌어지게 된 것이다.


寄附採納 强要로 全國的 事業 中斷 事態 招來

京畿 城南의 所謂 ‘大庄洞 事態’ 以前에는 公益性 審査에서 提示된 事業認定 條件을 管轄 土地收用委員會가 無視한 채 裁決(裁決) 處分을 내리더라도 中土위의 公式 立場은 ‘中土位 協議 意見은 行政機關의 內部 節次로서 行政作用人 處分이라 보기 어려우므로 勸告的 效力을 갖는 것으로 본다’는 것이었다. 그러나 大庄洞 事態 以後로 中土位는 協議節次 自體를 公益性에 對한 審査가 아닌 民間事業者 利潤을 制限하는 手段으로 惡用해 寄附採納을 事實上 强要할 뿐만 아니라 民間事業 自體를 公益性 事業으로 認定하지 않겠다는 趣旨를 公公然하게 表明하고 있다.

中土위의 이러한 時流에 便乘한 審査 運營 方針에 따라 全國의 모든 都市開發事業은 中土位 審査 通過가 事業 進行 與否를 決定하는 重要한 變數로 作用함과 同時에 法과 原則에 따른 公益性 審査를 期待하던 施行者들은 審査 脫落으로 一時에 事業이 中斷되는 狀況을 甘受할 수밖에 없다.










中土位 公益性 審査 脫落에 따른 事業 中斷 事態는 非但 純粹 民間事業에만 局限되지 않고 地自體가 民間財源 調達로 施行하던 事業도 마찬가지다. 慶尙南道廳은 2022年 1月 26日 配布한 報道資料를 통해 ‘道內 民間財源 調達로 施行 中인 昌原 구산海洋觀光團地, 巨濟 南部觀光團地, 鎭海 熊川·南山地區 等이 土地補償法에 따른 事業認定 議題 協議(公益性 確保)가 持續的으로 不同意돼 事實上 事業 推進이 中斷되는 深刻한 狀況에서 이를 打開하기 위해 2021年度부터 國務調整室 規制改革申聞鼓를 통해 事業認定 協議 基準의 合理的 改正을 建議했고 國土交通部 中央土地收用委員會가 度의 建議를 大部分 反映해 公益性 檢討 基準 等을 合理的으로 改正할 豫定이라는 立場을 밝혔다’라고 傳했다.

該當 報道資料를 그대로 引用하면 △그동안 事業認定 協議를 開發事業의 承認機關이 ‘土地補償法’에 따라 中土위에 協議를 했으나 具體的인 內容과 明確한 法的 根據도 없이 包括的으로 繼續 不動依해 人·許可 承認을 할 수 없는 狀況이었다. △中土위의 不動의 事由는 具體的이지 않고 抽象的인 內容으로 ‘○○가 未洽하다, ○○가 없어 보인다, 이 事業이 公益이 優越하다 보기 어렵다, 時急하게 施行해야 할 事情이 보이지 아니한다’는 等이어서 이를 解消하고자 해도 具體的인 內容이 없어 對策을 마련하는 것도 어렵고 解決할 方法이 마땅하지가 않았다. △民間投資者는 行政이 豫測 可能하다는 前提下에 大規模 投資를 하고 있으나 이처럼 中土위가 事業認定 協議를 部同意함으로써 事業이 事實上 中斷되는 事態는 行政不信의 重要한 事由가 되고 있다. △이에 경남도는 現況 診斷 結果 中土位 協議意見이 具體的인 內容 없이 恣意的으로 ‘不動의’하고 있다 判斷했고 ‘負擔적 行政行爲, 침益적 行政行爲’는 法律에 具體的으로 그 根據가 있어야 한다는 內容으로 中土위에 公益性 確保를 위해 必要한 措置 事項을 具體的으로 提示해줄 것을 持續的으로 要求했다고 밝히고 있다.

그러나 慶尙南道의 報道資料 內容과 달리 ‘公益性 檢討基準 等을 合理的으로 改正할 豫定’이라는 中土位는 그 뒤로 後續 措置가 全혀 없었다. 이는 現在 公益性 檢討 基準 自體가 不合理한 것에서 問題가 起因한 것이 아니라 中土위의 跛行的인 審議 運營 行態로 인한 것이기에 當然한 結果라는 게 專門家 分析이다(국토교통부는 이미 ‘公益性 評價 基準’에 對한 硏究 用役報告書를 國土硏究院에 依賴, 2019年 10月에 提出받아 該當 評價 基準을 마련). 이뿐만 아니라 國土交通部는 2023年 大統領 業務報告에서 主要 業務 推進 計劃으로 ‘果敢한 規制革新과 協業 强化로 地方 自律性 擴大’ 次元에서 ‘基礎地自體가 推進하는 事業은 地方에서 判斷 및 決定할 수 있도록 公益性 協議 權限을 移讓(中土位→지土位)하겠다’고 發表했지만 亦是 後續 措置를 全혀 찾아볼 수 없다.

中土위의 公共寄與 强要 等 權限을 超越한 跛行的인 公益性 審査 運營 行態는 民間事業에 對한 根據 없는 規制로서 弊端이라 指摘하지 않을 수 없으며 政府 亦是 이런 事態에 袖手傍觀하고 있다는 非難에서 決코 자유롭지 못하다.


案件 處理 1分도 채 안 걸려 ‘擧手機’ 非難도

脂肪土地收用委員會의 收用裁決 處分에 對한 不服으로는 中土위에 異議申請(異議裁決)을 통해 裁決 處分의 取消를 求하는 方法(任意 節次)과 行政訴訟을 통해 收用裁決 取消를 求하는 節次가 있다.

統計에 따르면 2022年度 中土位 收用裁決 件數가 1635件인 데 비해 같은 해 收用裁決에 不服한 事件에 對해 中土위가 異議裁決 處理한 件數는 2137件에 達해 收用裁決 件數를 훨씬 넘어서고 있다(시행자가 國家나 試圖인 境遇는 中土위가 收用裁決을 管掌하며 民間事業은 지土위가 收用裁決을 擔當하므로 中土位 所管 收用裁決 件數만 集計한 數値임. 異議裁決 申請은 民間事業 收用裁決에 對한 異議申請도 中土위가 함께 맡고 있으므로 지土位 收用裁決에 對한 異議申請 件數도 包含한 數値임).

이와 같은 異議裁決 件數로 볼 때 裁決處分에 不服하는 수많은 土地收用 住民과 施行者 및 裁決處分 機關(該當 地自體) 間에 深刻한 葛藤으로 인한 各種 弊害는 勿論이며 行政訴訟이나 異議裁決 申請에 따른 法律的 助力으로 인한 訴訟受任料 等 不必要한 社會的 費用 支出도 莫大할 것으로 推定된다.

管轄 土地收用委員會의 强制收用에 不服해 住民들이 中土위에 提起하는 異議申請에 對한 審議는 每月 한 次例 開催되는데 統計처럼 月平均 181件(2022年 基準)에 達하는 案件에 對한 回差別 審議 時間은 單 2時間에 不過해 案件當 處理 時間은 1分이 채 안 걸리는 것으로 나타났다.

또한 中土位 所管 收用裁決 心思 亦是 같은 해 基準으로 月平均 136件을 處理하는데 審議 時間은 單 2時間에 不過해 亦是 上程된 案件當 處理 時間은 1分이 넘지 않는다(해당 事業의 槪要만 說明하더라도 最小 1分 以上이 所要되는 것이 正常일 것이다).

公益事業으로서 土地收用 事業認定 與否에 對한 審査를 통해 施行者에게 將來 收用權을 附與하는 中土位 公益性 審査도 같은 期間에 廻車(每月 2回 開催)마다 平均 111件을 處理한 것으로 나타났는데 審議 時間은 3時間에 不過해 案件當 2分이 채 所要되지 않았다. 이러한 統計는 中土위의 諸般 審議가 至極히 形式的으로 進行된다는 傍證이다.




公務員이 올려준 대로 圖章만 찍는다는 非難도

政府가 地方自治團體와 行政機關의 無分別한 土地收用을 막기 爲해 만든 中土위가 제 役割을 못 하고 있다는 指摘은 예전부터 提起됐다. 예전 報道(MK뉴스, 2021.03.21. ‘無分別한 땅 受容 如前… 土地收用委 案件 99% 通過’)를 引用하면 2018∼2020年 中土위가 公共開發 名目의 土地收用을 確定하기 위한 協議節次를 거친 1萬2504件 中 土地收用이 거부된 事例는 182件(1.4%)에 不過하고 特히 2020年에는 6267件 中 29件(0.46%)만 不動의 處理됐다는 것으로 中土位 會議는 事實上 國土交通部 公務員들이 올려준 事業計劃에 ‘通過’ 圖章을 찍는 形式的 節次에 不過하다는 批判이 있었다. 當時 朴聖敏 國民의힘 議員은 “2019年 11月 7日 26次 會議에서 136個 案件을 審議했는데 16件만 想定하고 118件은 公務員이 올려준 대로 原案을 議決 處理했다”고 指摘했다는 것이다. 實際 忠南 瑞山에 있는 고파도 갯벌復元事業은 지난해 法院에서 事業을 取消하라는 判決이 내려지기도 했다. 이 事業은 “中土위가 公務員이 올려준 대로 圖章만 찍은 118件 中 하나였다”라며 批判하고 있다.

이와 같은 批判은 統計로도 立證되는데 公益事業으로서 土地收用 與否를 決定하는 中土位 審査 節次인 ‘公益性 協議’ 處理 結果에 따르면 2022年度 基準으로 全體 處理 件數 2556件 中 審査를 通過(同意 및 條件부 同意)韓 比率은 如前히 95.9%를 上廻하며 ‘不動의’나 ‘閣下’ 比率은 單 4.1%에 不過했다. 앞선 報道처럼 公務員들이 올려준 事業計劃에 ‘通過’ 圖章을 찍는 形式的 節次를 如前히 踏襲하는 것으로 나타났다.


피수용 住民과 葛藤은 全國的인 社會問題

2008年부터 2016年까지 9年間 公共機關에 依해 强制收用된 土地 面積은 1106㎢로 汝矣島 面積(8.4㎢)의 132倍에 達하며 이는 忠州市(983.7㎢)보다 넓은 面積이다. 國土交通部 中土위의 統計에 따르면 2008∼2018年 10年間 公共機關에 依해 强制收用된 土地 所有者는 29萬3697名이며 全體 피수용子 推定 時 最大 99萬5000餘 名에 達하고 그 家族이나 貰入者를 勘案하면 土地 强制收用에 依해 影響을 받은 人口는 最大 398萬8000餘 名에 이른다.(이정미 國會議員 記者會見 資料, 2018.4.17.) 該當 統計는 한국토지주택공사(LH) 等 公共機關의 土地收用만 集計한 것이기에 民間에 依한 受容까지 勘案한다면 그 數値는 훨씬 클 것이다.

이와 같은 大規模 開發事業으로 삶의 터전을 잃게 된 수많은 피수용 住民의 强制收用 反對 集會는 끊이지 않고 이어지고 있다.

지난 文在寅 政府의 强制 土地收用 政策 廢棄와 關聯 法 改正을 要求하는 ‘公共住宅地區 全國連帶 對策協議會(空轉協)’는 지난해 7月 LH 京畿地域本部 앞에서 糾彈 集會를 열고 이곳에서 서울 龍山 大統領 執務室 앞까지 40㎞ 區間을 暴炎 속 ‘기어가기’ 示威를 進行했다. 空轉協은 올해 2月에는 競技 城南 분당에 있는 韓國잡월드 講堂에서 强制收用制度 全面 改編을 促求하는 8個 項의 ‘尹錫悅 大統領에게 보내는 空轉協 建議文’을 採擇했다.

建議文은 全國 100萬 土地强制收用 住民과 家族의 念願을 담아 强制收用 制度와 關聯해 土地補償法을 비롯해 受容 關聯 法 制度上의 問題點을 摘示하며 大統領과 國土交通部, 企劃財政部 等 政府 部處와 LH 等에 根本的인 對策과 改編案 마련을 强力히 促求했다.

建議文은 ①强制收用方式 開發 全面 中斷 및 換地方式 追加 ②收用土地 補償, 國公有 一般財産 處分과 같은 ‘市價’로 決定 ③代土供給 時期 限度 設定 및 供給價格 上限線 設定 ④鑑定評價士, 中立的이고 獨立된 機關에서 選定하도록 制度 改編 ⑤生活對策用地 供給價格 決定 時 ‘所有者 推薦 鑑定評價士 制度’ 導入 ⑥住民生計組合 對象者, 居住者 外 生活對策對象者까지 大幅 擴大 ⑦中央土地收用委員會 委員長 政務職으로 任命 ⑧强制收用土地에 對한 讓渡所得稅 100% 減免 等 根本的인 法 制度의 改編을 要求하고 있다. 空轉協은 지난 2018年 4月 設立 以來 土地를 强制收用당한 新都市를 비롯한 全國 公共住宅地區 等 89個 事業地區(2024年 2月 現在)가 參與한 團體로 收容地區 住民 및 家族 等 約 100萬 名이 參與하고 있다고 밝혔다.

大規模 開發事業으로 因한 被害 住民 集會뿐만 아니라 土地收用을 許容하고 있는 110餘 個 個別 事業의 强制收容으로 因한 피수용 住民의 抗議와 糾彈 集會로 關聯 行政機關과 地自體는 每日 몸살을 앓고 있다. 道路工事 等 都市計劃施設事業, 驛勢圈 開發, 都市開發事業, 都市整備事業, 産業團地 造成事業, 物流團地 事業 等 거의 모든 開發事業은 個人의 土地收用을 前提로 進行되므로 强制收用이나 補償價 問題로 피수용 住民과 收容者 側은 언제나 深刻한 葛藤을 招來한다.

우리나라의 土地補償法 體系는 企業家(事業施行者) 側의 開發事業 側面에 지나치게 偏重되게 만들어졌고 ‘公共의 必要性’에 對한 判斷 亦是 至極히 形式的인 節次로 運營돼 民間施行者뿐 아니라 公共 主體의 强制收用에 對한 節次的 制御裝置의 役割을 다하지 못하는 것이 現實이다.


實效性 있는 審査로 葛藤 最少化 時急

以上으로 土地補償法 改正에 따른 中土위의 公益性 審査 强化 背景과 함께 土地收用을 決定하는 지土위의 無分別한 强制收用, 그로 인한 피수용 住民들과의 社會的 葛藤 現象 等을 살펴봤다. 우리나라는 어느 外國과 比較해도 民間 土地에 對한 强制收用 時 制御裝置가 거의 없는 形便이며 土地收用權을 制御할 수 있는 審査 節次 亦是 有名無實하다. 우리나라의 土地收用과 關聯한 法制가 日本 法制를 그대로 借用·飜譯했다고 하지만 日本의 土地收用法과 比較해도 土地收用에 對한 節次的 制御나 公益性 審査의 實效性에 疑問을 가지지 않을 수 없다.

特히 土地收用 事業의 認定 節次인 中土위의 公益性 協議 節次 및 그 運營 方式에 對한 改善이 切實하다는 것이 專門家와 피수용 住民들의 意見이다.

中土位는 形式的인 公益性 審査 强化에 對한 標章(表章)에 滿足할 것이 아니라 實質的인 審査 强化 方向으로 審議를 進行해야 할 것이다. 아울러 公益性 協議 條件을 附與한 事業에 對해서는 追後 事業認定 條件을 履行하는지 事後管理를 徹底히 해 管轄 지土위가 事業 認定 條件을 無視하고 收容 處分을 함부로 내리는 事例가 없도록 確實히 監督해야 한다.

아무리 좋은 制度라도 現場에서 제대로 作動하지 않으면 意味가 없다는 것을 잊지 말아야 할 것이다.



태現地 記者 nadi11@donga.com