Il
Trattato di Maastricht
, o
Trattato sull'Unione europea
(
TUE
), e uno dei
trattati dell'Unione Europea
, firmato il
7 febbraio
1992
a
Maastricht
nei
Paesi Bassi
, sulle rive della
Mosa
, dai dodici paesi membri dell'allora
Comunita europea
, oggi
Unione europea
, ed entrato in vigore il 1º novembre 1993, che definisce i cosiddetti
tre pilastri dell'Unione europea
, fissando anche le regole politiche e i parametri
economici
e sociali necessari per l'ingresso dei vari
Stati
aderenti nella suddetta Unione (
parametri di convergenza
di Maastricht
).
Il 1990 e l'accelerazione dell'Unione politica: la collocazione della CIG
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Fin dalla
dichiarazione solenne sull'Unione europea
adottata dal Consiglio europeo di
Stoccarda
nel giugno
1983
si proponeva la realizzazione di un'unione politica dell'Europa, che s'integrasse con la
CEE
e che avrebbe avuto come nome quello di Unione europea.
Solo la
riunificazione tedesca
- resa possibile dalla caduta del
Muro di Berlino
e dall'inaspettato progetto in tre tappe lanciato dal cancelliere
Helmut Kohl
pochi giorni dopo quello storico evento - permetteva di rilanciare l'idea di Unione europea. Nei fatti, il presidente francese
Francois Mitterrand
temeva la ricostruzione di una Germania forte e militarizzata e fu tra i promotori di un'accelerazione dell'integrazione europea che legasse ineluttabilmente il governo tedesco in un'Europa integrata
[1]
.
In un
Consiglio Europeo
straordinario a
Dublino
(28 aprile
1990
) si rilancio formalmente l'impegno costruttivo alla nascita di un'Unione politica europea. Il secondo Consiglio di Dublino, questa volta ordinario, si tenne nel giugno successivo e si decise in quell'occasione a maggioranza di convocare una nuova
Conferenza intergovernativa
(CIG), come quella che aveva approvato l'
Atto unico europeo
, che avrebbe iniziato i lavori a dicembre, sull'unione politica. Tra il luglio e il dicembre 1990, intanto, la presidenza di turno passava all'
Italia
.
Il secondo Consiglio europeo di
Roma
si apri il 14 dicembre per discutere sui rapporti che i Ministri degli Esteri avevano elaborato in merito all'unione politica. Vennero raggiunte fondamentali decisioni in merito al rafforzamento dei poteri del
Parlamento europeo
, alla cittadinanza europea, al
principio di sussidiarieta
, all'area comune di sicurezza e giustizia. Il mandato della CIG era cosi definitivamente precisato.
La CIG sull'unione politica fu contraddistinta fin dall'inizio da un'alta confusione di proposte
- La
Commissione europea
proponeva che l'Unione si sostituisse alle Comunita esistenti e fosse titolare della politica estera e di sicurezza.
- Francia
e
Germania
appoggiavano l'ipotesi federalista e premevano per accelerare la difesa comune trasformando l'
UEO
nel braccio armato dell'Unione, sempre in ambito
NATO
.
Regno Unito
e
Paesi Bassi
si opponevano all'idea preoccupati di un indebolimento dell'Alleanza Atlantica.
- La
Spagna
in un memoriale sollecitava il rafforzamento delle politiche economiche di sviluppo proponendo un aumento sostanziale dei fondi strutturali per garantire uno sviluppo effettivo delle regioni meno avanzate. Il governo spagnolo sottolineava quindi la necessita di pensare piu all'integrazione economica che a quella politica.
La presidenza di turno del
Lussemburgo
, nelle vesti del premier
Jacques Santer
, presento un progetto di Trattato di compromesso. Esso proponeva che la futura Unione europea fosse composta di “
tre pilastri
”
[2]
:
- Comunita europea: avrebbe inglobato
CECA
,
CEE
e
CEEA
.
- Politica estera e sicurezza comune (il progetto sposava piu le idee anglo-olandesi che quelle franco-tedesche in materia di difesa).
- Affari interni e giustizia.
Il compromesso di Santer non rinunciava all'idea di una futura Europa federale, parola che ritornava in un testo ufficiale per la prima volta dagli
anni cinquanta
. Fu proprio questo elemento, probabilmente, a portare la successiva presidenza di turno olandese a presentare a sorpresa un secondo progetto di Trattato, quando quello di Santer era stato considerato il punto di partenza imprescindibile per la discussione. La struttura a tre pilastri veniva sostituita da un totale incorporamento delle nuove politiche nella CEE, mentre veniva esclusa qualsiasi autonomia federalista in campo difensivo in quanto la sicurezza europea sarebbe rimasta parte delle strategie della NATO. Il progetto non ottenne l'appoggio dei principali Paesi europei ? tra cui l'Italia ? ed ebbe vita breve: il disegno di tre pilastri veniva cosi fissato.
Il Consiglio europeo di Maastricht e il Trattato sull'Unione europea
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Conclusi i lavori della
conferenza intergovernativa
, a Maastricht si apriva il 9 dicembre
1991
lo storico Consiglio europeo che avrebbe dato vita al nuovo Trattato.
Nella prima giornata furono sciolti gli ultimi nodi sull'
Unione economica e monetaria
: entro il 1º gennaio
1999
si sarebbe avviata la terza tappa del calendario, con l'introduzione della moneta unica. Piu difficile fu superare l'opposizione britannica a questa soluzione e sulle questioni sociali.
[3]
Venne sancita cosi la clausola di
opting-out
attraverso la quale la
Gran Bretagna
sarebbe potuta rimanere nella futura Unione europea pur senza accogliere le innovazioni che il suo governo avesse rifiutato. Nasceva cosi per la prima volta l'idea di un'Europa a due velocita.
Sul piano della PESC (
politica estera e di sicurezza comune
), veniva accolta la volonta futura di costituire una difesa comune e si stabiliva che sulle decisioni di politica estera generale sarebbe rimasta l'unanimita, salvo adottare la maggioranza per le “decisioni di applicazione”.
Chiusi in tal modo i negoziati, il 7 febbraio
1992
veniva firmata sempre nella cittadina olandese il Trattato sull'Unione europea che da allora sarebbe stato noto come Trattato di Maastricht. Esso comprendeva 252 articoli nuovi, 17 protocolli e 31 dichiarazioni. L'Unione europea cosi creata veniva edificata sui tre pilastri del progetto Santer, il cui principale sarebbe stato quello noto come "Comunita europea" (CE, in sostituzione della CEE), l'unico a carattere federale rispetto agli altri due ? sulla PESC e sugli affari interni ? di carattere intergovernativo.
[4]
L'Unione dispone di un quadro istituzionale unico in quanto le sue istituzioni sono comuni a tutti e tre i pilastri; oltre a quelle canoniche, viene ufficialmente riconosciuto il
Consiglio europeo
come organo di sviluppo politico. L'Unione europea restava tuttavia una struttura anomala in quanto priva di personalita giuridica e di risorse proprie, a parte quelle della CEE di cui tuttavia non avrebbe potuto disporre.
Nascita dell'unione monetaria e parametri di convergenza
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Dopo la creazione dell'
Istituto monetario europeo
(IME), entro il 1º gennaio 1999 sarebbe nata da esso la
Banca centrale europea
(BCE) e il
Sistema europeo delle banche centrali
(SEBC) che avrebbe coordinato la politica monetaria unica. Venivano distinte due ulteriori tappe: nella prima le monete nazionali sarebbero continuate a circolare pur se legate irrevocabilmente a tassi fissi con il futuro
Euro
; nella seconda le monete nazionali sarebbero state sostituite dalla moneta unica. Per passare alla fase finale ciascun Paese avrebbe dovuto rispettare cinque parametri di convergenza:
- Rapporto tra
deficit pubblico
e PIL non superiore al 3%.
- Rapporto tra
debito pubblico
e PIL non superiore al 60% (Belgio e Italia furono esentati).
- Tasso d'
inflazione
non superiore dell'1,5% rispetto a quello dei tre Paesi piu virtuosi.
- Tasso d'interesse
a lungo termine non superiore al 2% del tasso medio degli stessi tre Paesi.
- Permanenza negli ultimi 2 anni nello
SME
senza fluttuazioni della moneta nazionale.
Nuove competenze comunitarie e principio di sussidiarieta
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Diverse competenze comunitarie venivano ampliate, come la politica di coesione economica e sociale che si arricchiva di un fondo ad hoc per finanziare progetti di sviluppo economico nelle regioni piu arretrate; nel campo della legislazione sociale veniva adottata la regola della
maggioranza qualificata
nel processo decisionale, salvo per le questioni piu spinose. Stesso discorso nell'ambito della ricerca, sviluppo e ambiente. Veniva riconosciuta come politica comunitaria anche la protezione dei consumatori e lo sviluppo delle reti transeuropee (trasporti, comunicazioni, energia). L'innovazione principale e pero la definizione del
principio di sussidiarieta
. Tale concetto viene recepito nell'art. 3B e sostiene che, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, l'Unione interviene solo laddove l'azione dei singoli Stati non sia sufficiente al raggiungimento dell'obiettivo. Restava tuttavia confusione riguardo alle materie a competenza concorrente che non erano state elencate con chiarezza.
PESC e cooperazione negli affari interni e giudiziari
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Nel campo della politica estera, i risultati erano chiaramente inferiori alle aspettative. Le decisioni all'unanimita permanevano, anche se teoricamente diluite attraverso un complesso meccanismo per cui in determinati argomenti si poteva decidere a maggioranza qualificata, ma solo previa decisione unanime in tal senso. Veniva stabilito un legame organico tra UEO e Unione europea nell'ambito della sicurezza comune e della difesa. L'art. 11 afferma gli obiettivi della PESC: sviluppo della democrazia e dei diritti dell'uomo attraverso un ampliamento dello spazio in cui cio avviene.
In campo giudiziario e di affari interni venivano realizzate importanti innovazioni:
- Nuove procedura riguardo all'accesso di cittadini di Stati terzi nell'Unione e maggiore cooperazione doganale verso l'esterno.
- Creazione dell'
Europol
(
Ufficio europeo di polizia
).
- Rafforzamento della lotta contro terrorismo, traffico di droga, grande criminalita.
Insieme all'
Unione economica e monetaria dell'Unione europea
(UEM), l'innovazione piu importante di Maastricht era l'introduzione della
Cittadinanza dell'Unione europea
: e cittadino dell'Unione chiunque possieda la cittadinanza di uno Stato membro. Veniva rafforzato il diritto di stabilimento, circolazione e soggiorno nel territorio dell'Unione e riconosciute diverse novita:
- Diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni municipali del comune di residenza e a quelle del Parlamento europeo dello Stato di residenza.
- Diritto alla protezione consolare attraverso cui un cittadino europeo puo chiedere assistenza all'estero alle autorita diplomatiche di un qualsiasi Paese dell'UE in assenza di istituzioni di rappresentanza del proprio.
- Diritto di presentare una petizione al Parlamento europeo su temi di competenza comunitari che coinvolgano direttamente gli interessi del cittadino.
- Istituzione di un mediatore comunitario incaricato di tutelare persone fisiche e giuridiche in caso di cattiva amministrazione delle istituzioni comunitarie.
Il Trattato garantiva un aumento dei poteri del Parlamento europeo, attraverso l'aggiunta della procedura di codecisione; il Parlamento otteneva il potere di approvare gli atti legislativi comunitari insieme al Consiglio. La procedura prevedeva tre letture parlamentari e un apposito Comitato di conciliazione tra Parlamento e Consiglio. Otteneva altresi il potere di investitura della Commissione dovendo votare la fiducia di ogni nuovo collegio. Veniva poi creato un
Comitato delle regioni
composto dai rappresentanti delle entita regionali e locali con poteri consultivi al fianco di Commissione e Consiglio nelle materie di interesse regionale.
Un documento presentato dalla Commissione al Consiglio pochi giorni dopo la firma del Trattato di Maastricht e noto come secondo Pacchetto Delors presentava le proposte per permettere l'entrata in vigore del Trattato in tutte le sue parti. Andavano raddoppiate entro il periodo 1992-97 le risorse in dotazione per le relazioni esterne e aumentate di due terzi le risorse assegnate attraverso i fondi strutturali. Per aumentare le entrate veniva proposto di incrementare la percentuale del PIL comunitario destinata al bilancio comunitario dall'1,20% all'1,37% in cinque anni.
La
Danimarca
aveva indetto un referendum per l'approvazione del Trattato di Maastricht. Il 2 giugno
1992
, a sorpresa, un'esigua maggioranza (lo 0,7% in piu) votava contro la ratifica. La Danimarca era sempre stata molto scettica verso il processo d'integrazione, gelosa dei suoi rapporti “storici” privilegiati con l'area scandinava e con quelli economici privilegiati con la Gran Bretagna. La bocciatura mise in dubbio l'intero processo d'integrazione, specie dopo che Mitterrand ne indiceva uno analogo (ma non necessario) in
Francia
e la Gran Bretagna - che aveva deciso di aspettare che tutti gli altri si pronunciassero prima di dire la propria - sembrava puntare a far lo stesso. Il principio di sussidiarieta fu al centro delle critiche per la sua vaghezza. L'ipotesi di conferire alla
Corte di giustizia
l'incarico di dirimere i conflitti in tema di sussidiarieta veniva percepita come troppo federalista. Nel giugno
1992
il Consiglio europeo di
Lisbona
si riuniva per cercare una soluzione. La volonta generale era di non considerare il Trattato di Maastricht come sepolto ma di continuare comunque con l'iter di ratifica. Venne sollecitata la Commissione affinche chiarisse meglio i contenuti della sussidiarieta per avvicinare maggiormente l'Europa ai cittadini.
L'attenzione dei Paesi europei si concentro sull'esito del referendum francese. L'eventuale bocciatura, era implicito, avrebbe affossato definitivamente Maastricht. Il 20 settembre
1992
la Francia votava a maggioranza (51,04%) per il si. Per tutto il mese i sondaggi negativi avevano drammaticamente peggiorato la situazione finanziaria dell'Unione, portando gli operatori europei ? preoccupati per la credibilita dello SME (
Sistema monetario europeo
) ? ad "attaccare" le monete piu deboli. Il risultato fu la svalutazione della
lira
, della
sterlina britannica
e della
peseta spagnola
. Le prime due furono addirittura costrette ad uscire dallo SME, mentre il
franco francese
messo sotto pressione dalla speculazione si salvo grazie al sostegno della
Deutsche Bundesbank
. La presidenza di turno britannica vide
John Major
in prima linea nel mettere sotto accusa la CEE e la sua scarsa trasparenza in tema monetario a causa delle ambiguita della Bundesbank. Dopo aver minacciato di non sottoporre a ratifica parlamentare il Trattato di Maastricht, Major opto per la convocazione di un Consiglio europeo straordinario a
Birmingham
con all'ordine del giorno il tema della sussidiarieta e della trasparenza dell'Unione. La Dichiarazione di Birmingham fu il risultato della discussione, un atto solenne che sottolineava i vantaggi dell'Unione per tutti i cittadini europei.
Nel frattempo i partiti politici danesi avevano approvato un documento dal titolo
La Danimarca in Europa
che rifletteva la posizione ufficiale danese e, pur riconoscendo la bonta del processo d'integrazione, chiedeva ? in linea con la Dichiarazione di Birmingham ? una maggiore trasparenza delle procedure anche attraverso una cooperazione tra i Parlamenti nazionali e il Parlamento europeo. Al Consiglio europeo di
Edimburgo
vennero accolte le richieste danesi e stabilito ufficiosamente che, in caso di nuovo esito negativo al referendum successivo, la Danimarca sarebbe uscita dalla CEE. Il 18 maggio
1993
il 56,8% dei danesi si espresse a favore. Tre giorni dopo, ad ampia maggioranza, la
Camera dei Comuni
inglese ratificava il Trattato.
- ^
Fr. Bozo,
Mitterrand, la fin de la guerre froide e l’unification allemande
, Paris, Odile Jacob, 2005.
- ^
Strozzi & Mastroianni, 2016
, pp. 13-14
.
- ^
Strozzi & Mastroianni, 2016
, p. 14
.
- ^
Strozzi & Mastroianni, 2016
, p. 12
.
- Girolamo Strozzi e Roberto Mastroianni,
Diritto dell'Unione Europea. Parte istituzionale
, 7ª edizione, Giappichelli, ottobre 2016,
ISBN 9788892105287
.
- Enrico Martial,
Italy and European Political Union
, in Finn Laursen - Sophie Vanhoonacker (eds.)
The Intergovernmental Conference on Political Union. Institutional Reforms, New Policies and International Identity of the European Community
,
Springer
1992,
ISBN 978-0-7923-1670-1
- Musaraj, Arta.
“The Maastricht Treaty and the accession of the Western Balkans. Reflections at its 30th anniversary over the coherence in the EU integration processes.”
Academicus International Scientific Journal
(2023): n. 27, pag.92-102