Le partenariat public-prive (PPP) est un mode de financement par lequel une autorite publique fait appel a des prestataires prives pour financer et gerer un equipement assurant ou contribuant au service public.

Le partenaire prive recoit en contrepartie un paiement du partenaire public ou des usagers du service qu'il gere. Ce mode de financement est present dans de nombreux pays sous des formes variees.

L'expression ≪ partenariat public-prive ≫ designe des projets plus recents, dans la lignee des contrats d' initiative de financement prive   (en) , en anglais private finance initiative , apparus en Grande-Bretagne depuis 1992 ; contrats dont se sont inspires de nombreux pays. Un exemple typique de partenariat public-prive consiste pour un entrepreneur prive a construire un hopital public dont il gerera ensuite les activites non medicales.

Une formule soutenue par certaines organisations internationales [ modifier | modifier le code ]

L'importance de la dette publique dans certains Etats occidentaux les pousse a se tourner de plus en plus vers la formule des partenariats public-prive, lesquels ne sont pas comptabilises dans cette dette meme lorsque le contrat oblige la puissance publique a verser un loyer sur de tres longues durees et sans possibilite de sortie anticipee. Le message est soutenu depuis plusieurs annees par la Banque mondiale comme l' OCDE sans oublier la Banque europeenne d'investissement .

Ce mode de financement a ete critique par certains auteurs ^{[ 1 ]} . Selon eux, ces mecanismes seraient nuisibles a la democratie et n'apporteraient pas de reel benefice en matiere de cout ou d'efficacite de gestion. Il ne serait selon eux qu'un moyen d'imposer une ideologie et de camoufler la dette publique.

Dans un forum de mai 2007 , les experts invites evoquaient a l'horizon 2030 le role croissant des fonds de pension au regard d'une puissance publique qui finance de moins en moins ses infrastructures. Les detracteurs de ce systeme font valoir que le PPP n'est ni plus ni moins qu'un montage financier permettant de dissimuler aux instances de controle (institutions internationales, marches financiers) une partie de la dette publique, notamment dans la zone euro ou les criteres de convergence plafonnent celle-ci a 60 % du PIB ^{[ 2 ]} . C'est le principe de la dette cachee.

Dans les pays en developpement , les systemes de distribution d’eau de nombreuses grandes villes d’Amerique latine, d’Afrique et d’Asie ont au XIX ^e  siecle ete finances, construits et exploites par des investisseurs prives etrangers qui en etaient proprietaires. Faute de regulation contractuelle adaptee, ces operateurs prives ont souvent fini par abuser de leur situation de monopole, ce qui a debouche sur un vaste mouvement de nationalisation sur tous les continents. A la fin des annees 1980, ils avaient disparu du monde en developpement. C’est d’Amerique latine (et surtout Buenos Aires ) qu’est veritablement venue l’impulsion, au debut des annees 1990. Les ameliorations realisees par le concessionnaire dans ses premieres annees d’exploitation ont cree une forte dynamique, qui a conduit a la signature de nombreux contrats sur tous les continents. Entre 1991 et 2000, la population desservie par des operateurs prives dans les pays en developpement et dans les pays en transition a connu une augmentation reguliere, passant de 6 millions a 96 millions, tandis que le nombre de pays dans lesquels des projets de partenariats public-prive etaient actifs dans le secteur de l’eau passait de 4 a 38. Depuis 2001, la plupart des nouveaux contrats de partenariats public-prive ont ete attribues a des operateurs prives originaires de pays en developpement ^{[ 3 ]} .

Difference entre PPP et privatisation ^{[ 4 ]} [ modifier | modifier le code ]

La distinction essentielle entre un PPP et une privatisation concerne la propriete d'un actif ou d'une infrastructure. Lorsqu'un actif ou une installation appartenant a l'Etat est privatise, la propriete est transferee de maniere permanente au secteur prive, avec les attributs correspondants tels que l'exploitation et le controle. Cet actif ou cette installation est considere comme mieux gere en appartenant au secteur prive. Cependant, le controle reglementaire est toujours assure par le gouvernement. Dans un PPP, le gouvernement conserve la propriete, sauf en cas d'arrangements contractuels Construire-posseder-et-exploiter ( Build-Own-and-Operate ) et Rehabiliter-posseder-et-operer ( Rehabilitate-Own-and-Operate ). En privatisation, l'objectif ultime est de transferer les responsabilites au secteur prive. Ce n'est pas le cas des projets de PPP. Le gouvernement conserve la propriete des projets et definit le degre de participation du secteur prive a un projet de PPP.

Dans le cadre d'un PPP, le gouvernement reste responsable devant ses citoyens pour la fourniture d'un service particulier. Dans le cadre d'une privatisation, la responsabilite de fournir des services est souvent transferee au secteur prive, tandis que le secteur public est paye pour la vente de ses actifs. Dans le cas des PPP, le secteur prive est paye pour la fourniture d'un actif ou d'une installation.

Une autre difference entre un PPP et une privatisation concerne la maniere dont les risques sont alloues a la fois au gouvernement et au secteur prive. En PPP, les risques sont assumes par la partie la mieux a meme de gerer et d'assumer les consequences du risque encouru. La meme chose ne s'applique pas a un actif privatise, car le secteur prive assume tous les risques associes au projet.

Monde [ modifier | modifier le code ]

En 2012, le marche des partenariats public-prive dans le monde pour des projets d'un montant superieurs a 20 millions de dollars a represente 86 milliards de dollars (66 milliards d'euros), soit moins de 5 % du marche de la construction.

Sur ces 86 milliards, une part non negligeable represente des adjudications comprenant des actifs existant et en exploitation, notamment des aeroports au Bresil. L'Europe compte pour 22 milliards ^{[ 5 ]} , les Etats-Unis et le Canada 14 milliards ^{[ 6 ] , [ 7 ]} , l’Amerique Latine 22 milliards et l'Asie 28 milliards. Bon an mal an, depuis 10 ans, le marche des PPP adjuges et donnant lieu a travaux oscille entre 50 et 70 milliards de dollars.

En 2012, l'Europe, malgre la France et le Royaume-Uni qui en restent de fervents promoteurs, le marche n'a ete que de 22 milliards, alors qu'il etait de 35 il y a quelques annees. Les Etats-Unis se sont reveilles avec 6,5 milliards alors qu'ils etaient pratiquement a zero en 2011, l'Asie/Oceanie s’eveille avec 28 milliards dont 10 en Turquie, 5,6 en Inde, 5,1 en Australie et 3,9 en Chine. A la suite de grosses difficultes, le marche Australien risque de rester inerte pour les 3 ans qui viennent.

Les pays les plus actifs actuellement sont le Canada avec 7,4 milliards et le Bresil avec 22,5 milliards (dont la moitie pour des aeroports existants). En Amerique Latine, les pays dynamiques sont le Bresil, la Colombie, le Perou et le Chili. En Asie, ce sont la Turquie, l'Inde, et les Philippines, la Coree etant un marche notable mais pratiquement ferme. Les autres pays d'Asie developpent leur cadre juridique, et cela sera long.

Les partenariats public-prive sont applicables a la privatisation de projets existants (Brownfields) ou au developpement de nouveaux projets (Greenfields).

Les partenariats public-prive peuvent collecter leurs revenus directement de l'Etat ( Availability Payment ) ou de la collecte de peages ( Demand Risk ).

Les partenariats public-prive sont l'outil de predilection pour doter un pays d'infrastructures, a condition que les infrastructures soient reellement indispensables a la vie des habitants, que le cadre juridique existe au plus haut niveau de l'Etat, et que le pays jouisse de stabilite civile chere aux preteurs. Compte tenu de la tres longue relation (plusieurs dizaines d’annees) qui va se construire entre les sponsors (developpeurs et investisseurs), l'Etat et les banques, les partenariats public-prive ne peuvent etre viable qu'en l'absence de corruption. Enfin, les PPP concernent principalement les pays pauvres, car si le pays dispose des fonds necessaires au developpement de ses infrastructures, il n'est pas besoin de monter un schema de partenariats public-prive , toujours complexe. C'est pour cela que les PPP dans les pays du golfe sont encore rares.

Europe [ modifier | modifier le code ]

Union europeenne [ modifier | modifier le code ]

Le droit communautaire ne regit pas les partenariats public-prive en tant que tels, ni ne les definit, mais s'applique neanmoins a ceux-ci en tant que marches publics ou que concessions ^{[ 8 ]} .

La Commission europeenne distingue les partenariats publics-prives dits ≪ institutionnalises ≫ (PPPI), qui operent au travers de l'etablissement d'une entite a capital mixte ^{[ 9 ]} , des PPP dits ≪ contractuels ≫ (PPPC), qui se fondent uniquement sur des liens contractuels ^{[ 10 ]} .

En 2004 selon une decision d' Eurostat ^{[ 11 ]} , les actifs lies a un PPP sont a considerer comme actifs non publics et ne sont donc pas enregistres dans le bilan des administrations publiques (ni n'entrent en ligne de compte en matiere de deficit ou de dette publique) pour autant que le partenaire prive supporte 1°) le risque de construction, 2°) le risque de disponibilite ou celui lie a la demande.

En mai 2008 , le dernier Rapport Besson illustre le developpement de cette formule outre au Royaume-Uni mais aussi en Espagne et en Italie comme outil de la commande publique. La France en deviendra aussi un des premiers utilisateurs en Europe.

En 2018 , la Cour des comptes europeenne , a la suite d'un audit de 12 PPP cofinances par l’ UE (de 2000 a 2014, en France , en Grece , en Irlande et en Espagne ) conclut que les partenariats public-prive (souvent encenses par les politiques en Europe), presentent de nombreuses lacunes, des avantages limites, et souvent de graves derives ^{[ 12 ]} . Les dossiers analyses representaient 9,6 milliards d’euros dont 2,2 milliards venant de l’UE, parmi un total de?5,6 milliards d’euros engages sur la periode par l’UE pour 84 projets en PPP. Presque tous les projets audites ont connu des retards (de 2 a 52 mois) et le surcout a ete de pres de 1,5 milliard d’euros (supportes par des partenaires publics et le contribuable?et non par le prive) ^{[ 13 ]} .

France [ modifier | modifier le code ]

Les PPP au sens strict representent une famille de contrat faisant intervenir des prestataires prives dans le financement et la gestion d'ouvrage pour le compte de la personne publique. Les contrats de partenariat sont une forme de PPP particulierement aboutie et crees par ordonnance du 17 juin 2004 . S'il n'est pas la premiere forme de contrat conduisant a un partenariat, au sens large, entre le public et le prive , l'usage du terme ≪ partenariat public-prive ≫ pour designer ces seuls contrats s'est impose bien qu'elle soit juridiquement inexacte ^{[ 14 ]} .

Neanmoins, d'autres formes de contrats existaient auparavant conduisant a une certaine forme de partenariat. Ainsi, les concessions qui ont toujours eu cours des l' Ancien Regime ont permis a la France de se doter de ses premieres infrastructures publiques telles le canal du Midi ou la modernisation d'infrastructures urbaines comme a Paris sous le Second Empire sous l'impulsion du baron Haussmann . Le canal de Craponne , construit par Adam de Craponne a partir de 1554, est considere comme le premier ouvrage partenarial entre un prestataire prive et l'Etat ^{[ 15 ]} .

En droit contemporain, c'est la loi d'orientation et de programmation pour la securite interieure du 29 aout 2002 ^{[ 16 ]} qui a relance ce mode contractuel en autorisant l'Etat a confier au secteur prive la construction et la maintenance d'immeubles utilises par la police , la gendarmerie ou la defense nationale . La justice et le secteur hospitalier ont suivi avant que ce regime fasse l'objet d'un regime general a travers les contrats de partenariat .

On assimile generalement ^{[ 17 ]} les contrats publics suivants au PPP contractuel :

• les conventions comportant une Autorisation d'occupation temporaire (AOT) ;
• Les conventions liees a une operation d'interet national (OIN) telle la Convention de 1987 avec Disney  ;
• les baux emphyteotiques administratifs (BEA) ;
• et enfin le ≪ dernier ne ≫, le contrat de partenariat (CDP).

Au sens strict, les PPP qui permettent un investissement public soutenu par un partenaire prive se limitent aux concessions, AOT, BEA et CDP car le partenaire prive n'est pas un simple executant de la commande publique comme c'est le cas lorsqu'il est titulaire d'un marche public.

En janvier 2008 , un bilan du ministere de l'Economie et des Finances evoque un enjeu economique de 10 milliards d'euros pour les PPP (dont 7,2 milliards pour les contrats de partenariat) ^{[ 18 ]} .

En 2011, le ≪ nouveau programme immobilier penitentiaire ≫ du ministere de la Justice prevoit la realisation de vingt-cinq nouveaux etablissements penitentiaires , tous devant etre construit apres une mise en concurrence selon le mode du PPP, selon l'annonce faite par le garde des Sceaux de l'epoque, Michel Mercier ^{[ 19 ]} . Cette disposition a depuis ete remise en cause par son successeur, Christiane Taubira ^{[ref. necessaire]} .

Le 16 juillet 2014 , la commission des lois du Senat publie un rapport ^{[ 20 ]} soulignant les dangers des PPP : ils presentent ≪ plusieurs effets nefastes, notamment pour les generations futures ≫ et constituent ≪ une bombe a retardement budgetaire souvent ignoree par des arbitrages de court terme ≫  ; ils risquent de ≪ rigidifier la depense publique ≫ , en imposant des loyers sur sa duree, provoquant ≪ un effet d'eviction sur les autres depenses de fonctionnement, parfois pour des projets en maitrise d'ouvrage publique ≫  ; ≪ le paiement differe est une facilite pour la personne publique qui peut la conduire a surestimer ses capacites d'investissement. De surcroit, au gre de l'execution du contrat, le cout final du projet peut evoluer, malgre l'evaluation prealable ≫ . Ils representent ≪ une formule ≪ cles en mains ≫ rassurante, mais aussi infantilisante ≫ . ≪ En concentrant la maitrise d'ouvrage et la maitrise d'œuvre entre les mains du partenaire prive, ils conduisent d'une certaine maniere a un renoncement par la personne publique a sa competence de maitrise d'ouvrage  ≫ . Conclus essentiellement avec des grands groupes, ils provoquent un ≪ effet d'eviction des petites et moyennes entreprises et des tres petites entreprises ≫ .

En 2015, la Cour des comptes a etudie le cas des PPP signes avec les secteurs penitentiel et hospitalier. Sur la base de l’analyse de 29 PPP ayant associe des operateurs prives et des collectivites (souvent pour de l’eclairage public ou la construction d’infrastructures), elle a renouvele ses reserves sur ce type de contrat, aux couts mal maitrises et qui selon elle doit rester derogatoire ^{[ 21 ]} .

Fin 2017 cette meme Cour des comptes a recommande au gouvernement de ≪ renoncer a l’avenir ≫ aux partenariats public-prive (PPP) au profit de marches de conception-realisation pour la construction de prisons ou de palais de justice ^{[ 22 ]} .

En France, les entreprises publiques locales incarnent une forme particuliere de partenariats public-prive ^{[ 23 ]} . Elles se declinent en trois structures juridiques distinctes : les societes d'economie mixte (SEM), les societes publiques locales (SPL) et les societes d'economie mixte a operation unique (SEMOP).

Royaume-Uni [ modifier | modifier le code ]

Le principe du PPP fut mis en place par la Private Finance Initiative (PFI) lancee par le gouvernement conservateur de John Major en 1992. A partir de 1997, les travaillistes developperent fortement ce mode de gestion, d'abord et particulierement dans le domaine hospitalier, puis dans l'ensemble du secteur public jusqu'a la Royal Navy .

Aujourd'hui, 10 a 15 % des investissements publics britanniques sont realises en PFI ^{[ 24 ]} . Une etude du National Audit Office a demontre que les projets en mode PFI compares a ceux realises de maniere conventionnelle ont genere des benefices superieurs tant en termes de respect du prix convenu que de l'echeancier de livraison des batiments. Mais les consequences d'un tel mode de gestion ne sont finalement pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager car les loyers-redevances sont sur la duree tres lourds ^{[ 25 ]} .

Premier secteur concerne par le PFI, les hopitaux ont desormais de lourdes charges annuelles de remboursement, et les taux d'interet des emprunts sont superieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'Etat britannique (s'il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le gouvernement britannique freine desormais ce type d'initiative ^{[ 26 ]} .

Asie [ modifier | modifier le code ]

Arabie saoudite [ modifier | modifier le code ]

La ligne ferroviaire a grande vitesse La Mecque - Djeddah - Medine ( LGV Haramain ) a ete realisee sous la forme d'un PPP par le consortium Al Rajhi.

Afrique [ modifier | modifier le code ]

Algerie [ modifier | modifier le code ]

En Algerie , plusieurs projets ont ete effectues dans le cadre de PPP, notamment plusieurs projets de creation de station de dessalement d'eau de mer, a savoir : la station de dessalement du Hamma .

Critiques et derives [ modifier | modifier le code ]

France [ modifier | modifier le code ]

Un article du journal Liberation ^{[ 27 ]} qui evoque le projet du demenagement du palais de justice de Paris pointe le desequilibre qu'il y aurait dans le partage des risques entre la personne publique et la personne privee. Il pointe aussi le fait qu'en cas de rupture du contrat, une indemnisation de 160 millions d'euros serait versee au groupe Bouygues.

Debut mars 2018, le groupe Attac France publie un billet au sujet des Partenariats-Publics-Prives dans le ferroviaire ^{[ 28 ]} en s'appuyant sur les revelations du Canard Enchaine et des Echos ^{[ 29 ]}  ; comme l'article de Liberation a propos du demenagement du palais de justice, le meme desequilibre dans le partage des risques est constate, excessivement favorable a Vinci (4,5 % de l’addition finale); de surcroit, ce billet denonce le fait que ce contrat organiserait la socialisation des eventuelles pertes et la privatisation des benefices au profit des actionnaires.

En mars 2018, un article de la Gazette Des Communes ^{[ 30 ]} s'appuie sur le rapport special n°9 de la Cour des Comptes Europeenne de 2018 ^{[ 31 ]} pour souligner des retards, de fortes augmentations de couts dans de nombreux montages de PPP.

Ce rapport de la Cour des comptes europeenne ^{[ 31 ]} va jusqu'a demander a cesser de recourir aux PPP "tant que les problemes releves n’auront pas ete resolus et que les recommandations suivantes n’auront pas ete mises en œuvre avec succes"

Notes et references [ modifier | modifier le code ]

Annexes [ modifier | modifier le code ]

Bibliographie [ modifier | modifier le code ]

Bibliographie en francais [ modifier | modifier le code ]

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Bibliographie en langues etrangeres [ modifier | modifier le code ]

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Filmographie [ modifier | modifier le code ]

• (fr + de) Les Partenariats public-prive : un marche de dupes ? . Documentaire de Stefan Aust et Thomas Ammann, 2013, 75 min. ( page web sur Arte.tv ).

Articles connexes [ modifier | modifier le code ]

• Contrat (droit)
• Contrat de partenariat
• Projet Urbain Partenarial
• Contrats publics
• Critiques du liberalisme economique
• Water makes money (film documentaire, gestion de l'eau)

Liens externes [ modifier | modifier le code ]

• Ressource relative a la sante  :
  • Medical Subject Headings
• Notice dans un dictionnaire ou une encyclopedie generaliste  :

  • Britannica
• Notices d'autorite  :

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  • Tchequie
• http://www.marches-publics-afrique.com  : tout le droit des marches publics, Contrats de partenariat (PPP), DSP en Afrique
• European PPP Expertise Centre L'Union europeenne
• C.R.E.A.M. Europe PPP Alliance - EuroPPP and MasterPPPlan Initiative
• ≪ Les mauvaises affaires des partenariats public-prive ≫ , LeMonde.Fr, 9 janvier 2012
• Observgo, bulletin de veille en gestion publique et politiques publiques
• Mission d'appui aux partenariats publics-prives sur le portail gouvernemental de l'Economie et des Finances
• PPP, Pim Pam Poum  : reportages radio (en France) sur les chantiers BTP finances en Partenariat Public Prive ( partie 1/2 , partie 2/2 ) diffuse en 2013 dans l'emission La-bas si j'y suis , France Inter .

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