허영 敎授 略歷

1936年 忠南 扶餘 出生
1971年 獨逸 뮌헨대 憲法學 博士
獨逸 뮌헨대, 연세대 等 敎授
招待 憲法裁判硏究院長

國民의 눈과 귀가 憲法裁判所(憲裁)에 쏠리고 있다. ‘彈劾政局’李 마무리된 지 近 半年 만이다. 差異點이 있다면 當時엔 憲裁가 憲法 守護의 堡壘 구실을 한 反面, 只今은 外風에 거세게 흔들리고 있다는 것이다. 國會가 大統領이 指名한 憲裁所長 候補를 비토하자 靑瓦臺는 ‘權限代行 體制 長期化’를 豫告하는 것으로 맞섰다. 結局 憲法裁判官 全員이 會議를 연 뒤 ‘빈자리를 채워달라’고 要求하는 일까지 벌어졌다. 10月 18日 文在寅 大統領이 유남석 光州高等法院長을 憲法裁判官 候補로 指名하면서 事態 解決의 실마리는 마련됐다. 그러나 如前히 넘어야 할 山이 많다. 허영 경희대 法學專門大學院 碩座敎授(寫眞)를 만난 건 이 때문이다.

許 敎授는 名望 있는 憲法學者로, 韓國과 獨逸 兩國에서 憲法學 敎授를 지냈다. 1988年 우리나라에 憲裁가 設立된 데는 許 敎授의 憲法理論이 큰 影響을 미쳤다는 게 定說이다. 그는 1月 31日 박한철 前 憲裁所長 退任 後 9個月 가까이 이어지던 ‘憲法裁判官 8人 體制’가 早晩間 幕을 내리게 된 데 對해 “晩時之歎(晩時之歎)이지만 잘된 일”이라며 입을 열었다.

▼ 10月 16日 憲法裁判官 全員이 會議를 열어 ‘所長 및 裁判官 公席 事態 長期化에 對한 깊은 憂慮’를 表示하자 이틀 만에 靑瓦臺가 憲法裁判官 候補를 發表했다.
“憲法裁判官들 性向을 勘案하면 그런 式의 意見 表明은 있을 수 없는 일이다. ‘오죽했으면 저렇게까지 했을까’ 싶었다. 靑瓦臺가 그에 副應해 뒤늦게라도 憲法裁判官 候補를 指名한 건 잘한 일이다. 어서 憲法裁判官 9人 體制를 갖추고, 그中 後任 所長을 임명해야 한다.”

▼ 憲法裁判官과 憲裁所長을 公席으로 두는 게 그렇게 큰 問題인가.
“憲裁는 國民 基本權을 保障하고 憲法秩序를 守護하는 最高司法機關이다. 이 機能을 제대로 遂行하려면 ‘9人의 裁判官’(憲法 第111條 2項)李 必要하다. 憲裁는 2014年 ‘憲法裁判官 空席 狀態가 長期化되는 것은 國民의 基本權인 ‘공정한 裁判을 받을 權利’를 侵害하는 것’(2012헌마2)이라고 밝히기도 했다. 訴狀을 長期 空席 狀態로 두는 것도 큰 問題다. 憲裁는 大統領도 罷免할 수 있는 機關 아닌가. 그런 機關의 腸(長)을 合理的 理由도 없이 指名하지 않는 건 大統領의 重大한 職務遺棄라고 본다.”
 

非正常的 憲裁 運營은 國民 基本權 侵害

▼ 靑瓦臺는 ‘立法 未備’를 理由로 들고 있지 않나.
“憲法에 ‘憲裁所長은 國會의 同意를 얻어 裁判官 中에서 大統領이 임명한다’는 規定이 있다. 憲法裁判官 任期는 憲法裁判所法에 6年으로 定해져 있다. 單, 憲裁所長 任期에 對한 條項은 어디에도 없다. 그러다 보니 憲法裁判官이 在任 中 所長에 任命되면 새로 6年 任期를 始作하는 것인지, 아니면 殘餘 任期만 채우는 것인지에 對해 論難이 생길 수 있다. 靑瓦臺가 指摘하는 게 그 部分이다. 그런데 그게 그리 큰 問題라면 5月에는 왜 金二洙 憲法裁判官을 憲裁所長으로 指名했나. 그때는 ‘이 問題를 追後에 國會가 解決해달라’고 하지 않았나. 그래 놓고 이제 와서 ‘이 問題가 풀려야 後任을 指名할 수 있다’고 하는 건 앞뒤가 맞지 않는다.”

그동안은 이 問題를 어떻게 풀어왔는지 前例를 살펴봤다. 1988年 憲裁 出帆 後 歷代 所長은 모두 5名이다. 그中 1~4代 4名은 애初에 憲法裁判官 兼 所長으로 任命됐다. 任期 問題가 생길 餘地가 없었다. 憲法裁判官 在任 中 所長으로 拔擢된 5代 박한철 前 所長은 國會 人事聽聞會 때 스스로 “殘餘 任期만 所長職을 맡겠다”고 밝혔다. 以後 3年 10個月 만에 退任했다. 許 敎授는 “이番에도 先例를 따르면 된다”는 意見이다. 그는 “그렇잖아도 只今 政治權이 改憲을 推進하고 있다. 그 過程에서 憲裁所長 任期 問題를 立法的으로 解決하면 될 일이지, 그것을 理由로 憲裁所長 任命을 미뤄서는 안 된다”고 强調했다.

▼ 애初에 國會가 大統領이 指名한 憲裁所長 任命을 拒否한 게 問題라는 意見도 있다. 憲政史上 初有의 일 아닌가.
“그건 大統領이 섭섭하게 생각할 일이 아니다. 萬若 ‘國會가 내 뜻을 안 들어줬으니 나도 後任 憲裁所長 任命 안 하겠다’고 몽니 부리듯 時間을 끌고 있는 거라면 큰 問題다. 民主主義의 바탕은 國家機關 間 牽制와 均衡 아닌가. 大統領에게 憲法機關 構成權이 있다면, 國會에는 이에 對한 統制權이 있다. 우리 憲法이 이를 明確히 規定했다. 우리 法에 따르면 憲法裁判官은 國會 人事聽聞 節次 後 大統領이 임명할 수 있다. 國會 同意가 必要 없다. 憲裁所長은 안 된다. 國務總理, 大法院長처럼 반드시 國會 同意를 받아야 한다. 이 자리에는 大統領뿐 아니라 國會도 同意할 수 있는 人物을 앉히라는 意味다. 大統領이 애初에 이를 念頭에 두고 人事權을 行使하는 게 옳다.”

大統領?·?國會 權限 줄이는 方向의 改憲

許 敎授는 文 大統領이 10月 10日 丁世均 國會議長, 金命洙 大法院長, 金二洙 憲裁所長 權限代行, 李洛淵 國務總理, 金容德 中央選擧管理委員長 等 이른바 ‘5部 要因’을 靑瓦臺로 招請해 午餐 懇談會를 연 데 對해서도 ‘不適切한 일’이라고 指摘했다. 行政府와 立法府 代表가 자주 만나는 건 바람직하지만 司法府는 境遇가 다르다는 說明이다. 許 敎授는 “獨逸의 境遇 最高法院이 아예 首都 밖에 있다. 司法府가 物理的으로도 政治의 影響力 밖에 놓여 있는 것”이라며 “우리도 司法府 首長과 大統領은 國家 行事에서 자연스럽게 마주치는 程度의 關係에 그치는 게 좋다”고 밝혔다.

▼ 이른바 ‘帝王的 大統領制’의 弊端을 줄이려면 改憲을 통해 大統領의 人事權을 制限해야 한다는 主張도 한 것으로 안다.
“大統領에게 集中된 各種 權限을 分散하는 건 이番 改憲의 큰 目標 가운데 하나다. 그 一環으로 大統領의 憲法機關 구성권을 縮小하자는 게 내 意見이다. 그동안 우리나라 大統領은 大法院長, 憲裁所長, 中央選擧管理委員長, 監査院長 等 여러 憲法機關長 任命權을 相當 部分 恣意的으로 行使해왔다. 西洋에 비해 使命意識이 稀薄한 우리나라 環境에서 이건 큰 問題가 될 수 있다. 西洋 사람들은 어떤 公職을 맡으면 그 자리에서 自身이 해야 할 召命을 重要하게 여긴다. 任命權者 눈치를 안 본다. 그런데 우리나라를 비롯한 東洋에서는 任命權者에게 從屬되는 傾向이 있다. 憲法機關長을 大統領이 事實上 任命하면 權力 分立, 牽制와 均衡 等 民主主義의 基本 原理가 흔들릴 수 있다.”

▼ 憲法裁判官을 大統領, 國會, 大法院長이 各各 3人씩 임명하도록 돼 있는 現行 憲法 規定은 어떤가.
“그것도 이番에 고쳐야 한다. 立法·司法·行政府가 憲法機關 구성권을 名目上 3分의 1씩 나눠 갖는 건 維新憲法에서 처음 導入한, 말 그대로 ‘積弊’다. 이렇게 해놓고 事實上 獨裁權力 입맛에 맞게 憲法機關을 左之右之했다. 特히 憲裁의 境遇 大統領과 大法院長이 裁判官 任命權을 가질 理由가 없다. 이제는 憲法裁判官 全員을 國民 代表인 國會에서 選出하는 方案을 苦悶해야 한다. 個人的으로는 國會 多數黨뿐 아니라 少數 勢力도 同意할 수 있는 均衡感覺을 갖춘 사람이 憲法裁判官이 되도록 ‘加重多數決’ 方式을 導入하는 게 좋다고 본다. 獨逸의 境遇 國會에서 在籍議員 3分의 2 以上의 同意를 받아야 憲法裁判官이 될 수 있다. 우리도 憲法裁判官推薦委員會를 構成하고, 이 機關의 推薦을 받은 人士 가운데 적합한 사람을 國會가 選出하면 大統領이 形式的으로 임명만 하는 方式으로 關聯 制度를 改善하면 좋겠다.”

▼ ‘國會 改革’도 이番 改憲의 主要 課題 가운데 하나 아닌가.
“勿論이다. 只今 國會가 改憲 論議를 主導하면서 議員內閣制 導入 等 國會 權限 擴大 方案을 檢討하는 것 같은데, 이는 國民이 바라는 改憲 方向이 아니다. 國民은 일 안 하는 國會, 品格 없는 國會에 憤怒하고 있지 않나. 이 問題를 解決하려면 이番 改憲을 통해 一旦 國會議員의 不逮捕特權을 廢止하고 免責特權도 크게 縮小해야 한다. 또 制限的으로나마 國民召還制度 導入해야 한다고 본다. 우리 憲法은 ‘社會的 特殊階級은 認定되지 아니한다’(제11조 2項)고 規定하는데, 國會議員은 事實上 社會의 特殊階級 待遇를 받는다. 國會議員이라도 罪를 지으면 例外 없이 處罰하고, 國民의 손으로 끌어내릴 수 있다는 原則을 세워 國會議員이 警覺心을 가져야 政治 環境이 달라질 것이다.”

▼ 以外에도 改憲에 對한 다양한 論議가 進行되고 있는 것으로 안다.
“現行 憲法을 制定하던 1987年 當時 國民의 要求는 ‘長期執權 싫다, 大統領 내 손으로 뽑겠다’ 두 가지였다. 그런데 以後 30年이 흐르면서 5年 單任制 大統領制의 弊端이 相當 部分 드러났다. 그렇다고 國會에 對한 國民의 信賴가 매우 낮고, 政策 中心 政黨制度가 確立되지 않은 데다, 甚至於 南北이 對峙 中인 狀況에서 議員內閣制를 導入하는 건 現實的으로 쉽지 않은 일이다. 大統領이 외치, 國務總理가 內治를 맡는 것을 骨子로 하는 二元政府第 構想도 지나치게 理想的이다. 權力은 本質的으로 나눠 가질 수 없다. 많은 이가 이원정部制의 模範으로 여기는 프랑스에서도 大統領과 總理가 國際舞臺에서 서로 自身이 ‘프랑스 代表’라고 나서는 일이 벌어지곤 했다. 사르코지, 올랑드 等이 大統領을 맡은 뒤로는 아예 總理의 存在가 두드러지지도 않는다.

最近에는 外治와 內治가 明確히 區分되지 않는 것도 問題다. 自由貿易協定(FTA)만 봐도 外交 問題이면서 經濟 問題 아닌가. 個人的으로는 우리나라 環境에 가장 적합한 權力構造는 大統領 權限을 只今보다 縮小하고, 副統領을 러닝메이트로 追加해 危機狀況에 對應하게 하는 4年 重任制 情·副大統領制라고 생각한다.”

모든 政黨 ‘早速한 改憲’ 約束해야

▼ 當初 政治權은 來年 6月 全國同時地方選擧(地方選擧)에 맞춰 改憲 關聯 國民投票를 하겠다고 約束했다. 이것이 實現될 것으로 보나.
“現實的으로 不可能해 보인다. 權力構造와 基本權 條項 等에 對한 論議가 充分히 이뤄지지 않은 데다, 野黨 움직임도 協調的이지 않다. 最近 自由韓國當(韓國黨) 洪準杓 代表가 言論 인터뷰에서 ‘地方選擧에 덧붙여 改憲하는 것은 옳지 않다’고까지 했다. 改憲案을 國民投票에 부치려면 먼저 國會 在籍議員 3分의 2 以上(200名)의 同意를 받아야 하는데, 107席을 가진 韓國黨이 協力하지 않으면 어떻게 改憲을 하겠나.”

▼하지만 많은 國民과 專門家가 改憲 必要性에 共感하고 있지 않나.
“文 大統領을 비롯한 政治人들도 마찬가지다. 이렇게 雰圍氣가 무르익었을 때 改憲을 이뤄내지 못하면 또 얼마나 時間이 걸릴지 알 수 없다. 그러니 이番엔 大統領 任期와 20代 國會議員 任期가 끝나기 前 반드시 改憲을 해내겠다는 意志를 갖고 關聯 節次를 進行해야 한다. 萬若 國政監査와 豫算審議, 地方選擧 等 各種 政治 日程 때문에 6月 地方選擧에 맞춰 改憲을 마무리하지 못하겠다는 判斷이 서면, 이를 率直히 國民에게 公開하고 ‘늦어도 來年 안에는 憲法을 고치겠다’는 式의 對國民約束을 해야 한다. 韓國黨까지 包含한 政治權 全部의 約束이 必要하다.”

▼ 마지막으로 憲法學者로서 文在寅 政府에 하고 싶은 말을 해달라.
“憲法을 遵守하라는 것이다. 朴槿惠 政府의 가장 큰 잘못은 憲法이 定한 節次를 따르지 않고 秘線(秘線)에 依支해 國政을 運營한 것이다. 우리 憲法 第89條는 ‘國政의 基本計劃과 政府의 一般政策’ 等 17個 事項에 對해 國務會議 審議를 거치도록 規定하고 있다. 朴槿惠 前 大統領은 이를 無視하고 祕書室 政治를 했다. 그 過程에서 온갖 問題가 생겼다. 그런데 이 政府에서도 大統領祕書室 首席祕書官 모임에서 各種 國政 懸案을 論議하는 모습이 자주 비친다. 그러면 안 된다. 祕書室 權限을 縮小하고 國務委員에게 더 많은 權限을 附與하라. 國務委員들이 자유롭게 討論하면서 좀 더 責任 있게 國政을 遂行하도록 해야 한다. 特定 政策을 推進할 때 國務委員의 贊反 意見을 모두 國政記錄에 남기도록 하는 것도 바람직하다.”