• 뉴타운 事業은 向後 10餘 年 동안 서울의 모습을 확 바꿀 大役事(大役事)다. 只今처럼 開發欲望과 政治論理에 물들어 집값 暴騰과 낮은 재정착率로 代辯되는 ‘뉴타운의 悲劇’을 되풀이한다면 서울의 未來는 캄캄하다. 이제 뉴타운 事業은 ‘江北을 江南만큼 끌어올린다’는 均衡發展 論理에서 벗어날 必要가 있다. 原住民이나 投資者들의 집값 上昇 欲望에 기댄 아파트 中心의 劃一的 住宅 供給도 止揚해야 한다. 住民 삶의 質을 제대로 改善하고, 庶民 住居 安定을 確保할 裝置를 마련해야 한다.

“뉴타운 問題는 섣불리 結論을 내리기보다 앞으로 서울市 黨政會議를 통해 隨時로 報告하고 論議하는 것이 좋겠다.”(한나라당 뉴타운緊急對策小委 委員長 鄭泰根)

“앞으로도 繼續 對話를 통해 問題를 풀어가자.”(오세훈 市長)

5月6日 서울 프레스센터에서 열린 한나라당 서울市黨 黨政協議가 끝난 뒤 言論에 報道된 發言이다. 이날 黨政協議에는 한나라당 서울 地域 國會議員 當選者 및 黨協委員長 35名과 吳世勳 서울市長 및 서울市 高位 幹部들이 參席했다. 이날 報道 內容만 보면 뉴타운 選擧公約 論難으로 觸發된 兩側의 葛藤은 一旦 봉합된 것으로 보인다. 하지만 서울 地域 有權者들의 焦眉의 關心事인 데다 如前히 兩側의 意見 差가 커 葛藤은 언제든 再演될 可能性이 높다.

이날 한 參席者는 “黨政協議가 進行되는 동안 한때 雰圍氣가 索莫해졌다”고 傳했다. 서울市가 미리 準備한 資料를 바탕으로 서울市의 뉴타운 推進 方向에 對해 說明하자 뉴타운緊急對策小委 委員長인 鄭泰根 18代 國會議員 當選者(城北 甲)가 “뉴타운 事業의 否定的 效果만 너무 强調하는데, 뉴타운 事業에 對한 서울市의 意志가 없는 것 아니냐”고 목소리를 높였다고 한다. 다른 當選者들도 鄭 當選者의 發言에 同調하는 雰圍氣였다는 傳言이다. “그동안 疏外됐던 江北地域 집값이 조금 뛴다고 마치 큰일 나는 것처럼 亂離를 치는 게 말이 되느냐”는 指摘도 나왔다는 것.

政治的 計算에서 誕生한 뉴타운



江南北 均衡發展과 住居環境改善을 目標로 推進돼온 뉴타운 事業이 왜 이처럼 激한 政爭의 소용돌이에 휘말리게 된 것일까. 이는 뉴타운 事業이 緻密한 都市計劃 및 嚴密한 住居政策의 産物이라기보다는 江北 住民의 票心(票心)을 얻기 위한 政治的 計算에서 誕生한 데서 비롯된다. ‘江北뉴타운 建設’은 청계천 復元事業과 더불어 李明博 大統曆이 서울市長 就任 初부터 强力한 드라이브를 건 核心事業이었다. 江南에 比해 相對的으로 뒤떨어진 江北의 住居環境을 改善하겠다는 것을 事業 趣旨로 내세웠다.

하지만 그 裏面에는 地域 發展에 목마른 江北 住民들의 歡心을 사기 위한 票 計算이 있었다. 大權 挑戰을 念頭에 두고 ‘보이는 實績’으로 勝負하겠다는 李 大統領의 政治的 計算은 서울市長 在任 동안 뉴타운 事業에도 適用됐다. 一部 疏外 地域을 번듯한 住宅團地로 바꿔놓을 境遇 ‘展示效果’를 통해 다른 地域 住民들의 票心도 얻을 수 있다는 計算이었다. 이 때문에 뉴타운 事業은 청계천 復元 事業과 더불어 現代建設 CEO 出身인 李 大統領이 市場 在任 初期부터 强力한 勝負手를 던진 事業이었다.

이에 따라 서울市는 2002年 10月 恩平, 길음, 往十里 3個 地球를 示範 뉴타운 地區로 指定했다. 李 大統領의 市場 就任 不過 4個月 만이었다. 이들 3個 示範地區에 投入한 時 財政만 1500億원假量에 達한다. 特히 이 가운데 은평뉴타운 地域은 이 大統領이 뉴타운 事業의 ‘모델 케이스’로 만들기 위해 功을 들인 地域이다. 이 地域은 낡은 住居地域을 再整備해야 하는 다른 뉴타운 地域과 달리 그린벨트 解除 地域 等을 開發하는 것이어서 事業 速度를 높이기에 安城맞춤이었다. 李 大統領은, 다른 뉴타운과 달리 은평뉴타운을 서울市 傘下 公企業인 SH公社를 통해 公營 開發했다.

은평뉴타운 事業의 任期 內 可視化를 目標로 하다 보니 無理數가 뒤따랐다. 事業을 서두르면서 過多한 土地 報償比를 支給했다는 批判이 적지 않았고, 은평뉴타운의 入札 方式으로 아파트에는 適用된 事例가 없던 턴키 方式을 擇한 것도 問題가 됐다.

턴키 方式은 外國에서 工場 等 유형화한 建築物을 反復 設計 없이 빠른 時日 안에 施工, 納品하기 위해 마련된 制度다. 하지만 國內에서는 主로 技術 및 設計의 創意性을 活用하고 空氣를 短縮한다는 趣旨로 施行돼왔다. 問題는 이 方式이 높은 設計費用 때문에 事實上 上位 6代 建設業體들의 專有物로 轉落하고, 價格 競爭入札 方式에 비해 20~30% 以上 많은 事業費가 든다는 點이다. 이 때문에 턴키 方式은 主로 地下鐵이나 터널工事, 長대(長大) 橋梁 等의 工事에 適用됐을 뿐 아파트 施工에는 導入된 적이 없다.

그런데도 이 大統領이 은평뉴타운에 턴키 方式 適用을 固執한 것은 왜일까. 于先 空氣 短縮이 理由로 指摘된다. 턴키 方式은 基本設計를 確定한 다음 施工業體를 選定하는 다른 入札 方式과 달리 設計와 施工을 한꺼번에 入札에 부치기 때문에 空氣가 短縮된다. 4年 任期 內 事業 可視化를 바란 李 大統領으로서는 눈여겨볼 대목이었다. 또한 住居環境 改善 效果를 ‘戰時’할 目的으로 高級 브랜드 아파트 業體의 參與를 誘導하기 위해서였다. 一般 競爭入札 方式의 境遇 三星, 현대 等 高級 아파트 브랜드 業體들이 參與하는 境遇가 거의 없다. 當時 狀況을 잘 아는 서울市 關係者는 “當時 이명박 市長이 高價 브랜드 業體를 誘致하기 위해 턴키로 가라고 指示한 것으로 알고 있다”고 말했다.

政治論理에 떠밀려 35個로 擴大

示範 뉴타운이 確定되자마자 뉴타운은 또 한番 政治 바람을 타기 始作했다. 各 地域의 民願이 빗발치기 始作한 것. 住民들의 欲求를 代辯해 各 區廳長과 市議員들을 中心으로 뉴타운 追加 指定 要求가 쏟아졌다. 서울市長室 周邊은 뉴타운 事業과 關聯한 區廳長 等 面談者들과 地域 民願人들로 붐볐다.

이때부터 이 大統領도 自意 半 他意 半 떠밀려 갈 수밖에 없었다. 當初 3~5곳만 指定하려 했던 뉴타운地區가 結局 12곳까지 늘어난 것도 이 때문이었다. “우리 地域도 劣惡한데 왜 어떤 地域은 해주고, 우리는 안 해주느냐”는 목소리를 外面하기 어려웠던 것. 이를 解決하기 위해 當時 이 大統領은 뉴타운地區와 均衡發展促進地區 指定 基準의 하나로 ‘圈域別 衡平性’을 提示하기도 했다. 모든 地域의 要求를 受容할 수 없으니 圈域別로 按排하겠다는 뜻.

하지만 뉴타운 事業 指定만으로 집값이 껑충 뛰는 現實을 目睹한 다른 地域 住民들이 잠자코 있을 理 없었다. 大權 挑戰을 앞두고 票를 念頭에 둔 이 大統領으로서도 無視할 수 없는 要求였다. 이렇게 해서 서울市는 2003年 2次 뉴타운 12곳과 示範 均衡發展促進地區(以下 菌觸地球) 5곳을 追加로 指定했다. 以後 事業 對象地價 擴大되고 追加 指定을 要求하는 民願이 繼續됨에 따라 서울市는 2005年 6月 뉴타운 特別法 制定을 建議하게 된다.

뉴타운 事業의 政治的 效果를 알게 된 國會議員들도 ‘뉴타운 特別法’ ‘都市構造改善 特別法’ ‘都市廣域開發 特別法’ 等 3個 法案을 競爭的으로 發議했다. 以後 國會는 3個 法案을 統合해 ‘都市再整備促進을 위한 特別法’을 마련, 그해 12月 法案을 통과시켰다. 서울市는 그 사이 다시 3次 뉴타운 10곳과 2次 菌觸地球 3곳을 追加로 指定했다.

吳世勳 서울市長이 就任한 뒤 指定된 世運菌觸地區 等 2곳을 合해 當初 3곳으로 出發한 뉴타운 事業은 모두 35곳으로 大幅 늘어나게 됐다. 總 事業對象지는 27㎢로 約 720萬坪. 서울市 全體 面積의 約 5%에 이르는 規模다.

“事業地 周邊地域까지 合하면 全體 家口의 15% 以上이 影響을 받게 되는 서울市 創建 以來 最大 規模의 歷史(役事)”라는 게 서울施政開發硏究院 장영희 先任硏究委員의 말이다. 서울市가 數十年間 推進해온 住宅再開發事業 面積보다 더 넓다. 서울市의 한 幹部는 “처음부터 이 事業은 한番 始作하면 途中에 발을 빼기 어려울 것이라는 憂慮가 없지 않았다”며 “當時 이명박 市場도 이 程度까지 事業이 커지리라곤 豫想하지 못했을 것”이라고 말했다.

은평뉴타운 電擊 訪問에 담긴 뜻

이런 過程을 念頭에 둔다면 이番 總選을 전후해 불거진 뉴타운 公約(空約) 事態도 結局 터질 게 터진 것이라고 볼 수 있다. 相當數 落後地域이 뉴타운으로 指定되자마자 집값이 뛰는 것을 지켜본 다른 落後地域 住民들에게 뉴타운은 地域開發의 象徵으로 刻印됐다. 住民들의 이러한 開發 期待感을 ‘한 票’가 아쉬운 候補者들이 그냥 지나칠 理 없었다. 程度의 差異는 있지만 與野 候補 各各 20餘 名이 뉴타운 追加 公約을 내걸었다는 點이 이를 如實히 보여준다.

하지만 뉴타운 追加 指定 權限이 있는 吳世勳 市場을 活用한 與黨 候補者들이 斷然 유리했음은 勿論이다. 더구나 뉴타운을 始作한 사람이 이 大統領이라는 點에서 뉴타운 公約은 처음부터 한나라당 것이었다. 이런 點에서 選擧 막판 李 大統領이 自身이 在任時節 공들여 推進했던 은평뉴타운을 電擊 訪問한 것도 與黨 候補들에 對한 支援射擊 性格이 多分했다는 게 衆論이다. 뉴타운 事業을 持續的으로 推進하겠다는 政權 次元의 意志를 有權者에게 誇示하는 이벤트였다는 것. 한 輿論調査 專門家는 “李 大統領의 은평뉴타운 訪問 時點 以後 薄氷 地域 有權者 相當數가 與黨 候補 쪽으로 움직인 것으로 推定된다”고 말했다.

實際 選擧 結果도 이 같은 推定을 뒷받침한다. 민주당의 牙城으로 불리던 ‘江北 3具’인 江北, 蘆原, 도봉구는 이番 總選에서 모두 한나라당으로 넘어갔다. 이들 地域의 野圈 候補들은 大部分 選擧 막판까지 輿論調査에서 한나라당 候補를 앞서다가 졌다. 이들 地域은 모두 한나라당 候補들이 뉴타운 公約을 내건 곳이다. 統合민주당이 뉴타운 開發 公約과 關聯 있는 서울市內 9個 地域區에 對해 輿論調査를 한 結果 應答 有權者의 66%假量이 “뉴타운 公約으로부터 影響을 받았다”고 答했다 한다. 統合민주당이 選擧 後 뉴타운 公約을 두고 발끈한 것은 當然하다.

그러나 아이러니한 點은 그냥 묻혀 지나갈 수도 있었을 뉴타운 公約 論難에 불을 댕긴 이가 한나라당 所屬 오세훈 市場이라는 點이다. 吳 市長은 選擧 닷새 後인 4月14日 PBC 라디오 인터뷰에서 “요즘처럼 江北 不動産 값이 들썩이는 時點에서는 絶對 뉴타운 追加 指定을 하지 않겠다”고 말했다. 이 때문에 吳 市長은 民主黨뿐만 아니라 한나라당 所屬 當選者들에게서도 거센 抗議와 非難을 들어야 했다. 吳 市長 發言이 報道된 뒤 “選擧 때는 當場 뉴타운이 될 것처럼 떠들더니 어떻게 된 거냐”는 有權者들의 抗議가 한나라당과 各 地域區 當選者 側에 빗발쳤다고 한다. 서울地域의 한 當選者 側은 “그런 電話를 받고 가만 있을 政治人이 있겠느냐”며 “最小限 吳 市場을 윽박지르는 模樣새라도 보이지 않을 수 없었다”고 했다.

吳世勳 ‘뉴타운 所信’의 背景

그러면 吳 市場은 ‘當分間’이라는 但書를 달긴 했지만 왜 그렇게 서둘러 뉴타운 追加 指定 不可를 밝혔을까. 서울市는 “오 市長이 平素 一貫되게 밝혀온 原則을 選擧 以後 맨 처음 잡힌 인터뷰에서 再確認했을 뿐인데, 野圈이 政治攻勢를 통해 浮刻시켰을 뿐”이라고 解明한다. 또한 2年餘 동안 서울市를 擔當했던 한 記者는 뉴타운과 吳 市長의 ‘因緣’을 들어 說明한다. 그의 말을 들어보자.

“就任 初期, 行政經驗이 全無한 吳 市長이 서울市 行政 全般을 잘 이끌 수 있을까 하는 憂慮가 市 幹部들 사이에 적지 않았다. 前任 이명박 市長 때부터 서울市를 出入한 記者들 사이에서도 비슷한 意見이 많았다. 그런데 이 같은 憂慮를 拂拭시키는 契機가 있었다. 바로 2006年 가을의 ‘은평뉴타운 高分讓價 論難’이었다. 事實 은평뉴타운 高分讓價는 高級 住居 團地化를 目標로 일을 推進한 李明博 前 市場의 責任이 컸다. 하지만 言論은 ‘서울市가 高分讓價를 통해 오히려 집값 上昇을 부추긴다’고 썼고, 輿論의 非難은 吳 市長을 向했다.

吳 市場으로서는 抑鬱했을 法도 한데, 緊迫하게 움직여 事態를 反轉시켰다. 그 事件을 契機로 80% 工事 뒤 分讓하는 後分讓制, 分讓原價 公開를 始作으로 서울市 住宅政策의 물꼬를 확 바꿔놓은 것이다. 以後 뒤따른 長期傳貰 住宅政策 等을 통해 旣存 住宅政策과는 確然히 다른 解法을 내놓았다. 이때부터 서울施政에 對한 吳 市長의 掌握力이 커졌다는 게 衆論이다. 이를 契機로 構築된 ‘吳世勳標 住宅政策’에 對한 吳 市長의 自負心과 愛着이 相當하다. 또 ‘서울市가 손을 대 不動産값이 오르면 큰일 나겠구나’ 하는 敎訓도 얻었을 것이다.

總選 直後의 인터뷰 內容도 그런 側面에서 理解할 수 있다고 본다. 公職者로서 選擧期間 中 候補들의 公約을 놓고 意見을 表明하기가 쉽지 않았을 것이다. 더구나 自黨 候補들이 곤혹스러워할 發言을 하기가 쉬웠겠는가. 하지만 그에 못지않게 總選을 前後로 江北 집값이 急騰한 데 對한 危機感이 컸을 것이다. 은평뉴타운 때 호되게 當한 經驗 때문에 江北 집값이 더 뛸 境遇 덤터기를 쓸 수 있겠다고 봤을 수도 있다. 時間이 더 지나면 江北 집값이 걷잡을 수 없는 狀態에 이를 수도 있다고 보지 않았을까.”

이렇게 點火된 뉴타운 公約 攻防으로 吳 市長은 統合민주당으로부터는 ‘與黨 候補들과 짜고 치는 고스톱판을 벌였다’는 疑惑을, 한나라당 一部 當選者들로부터는 ‘自黨 候補들을 거짓말쟁이로 만들었다’는 怨聲을 사게 됐다. 挾攻에 시달리던 吳 市長은 4月21日 記者會見을 열어 “政治權의 曰可曰否에 左顧右眄하지 않겠다”며 與野 政治權의 攻擊에서 벗어나려 했다. 그러면서 旣存 뉴타운 事業이 相當히 進陟되고 집값이 安定돼야 한다는 두 가지 前提條件을 내세우며 當分間 뉴타운 追加 指定을 하지 않겠다고 再確認했다. 이와 함께 집값 暴騰, 낮은 原住民 財政착率, 아파트 一邊倒의 住居 類型 等을 旣存 뉴타운 事業의 問題點으로 擧論하고 이를 改善하기 위한 ‘住居環境改善 政策諮問團’을 構成하겠다고 했다.

하지만 吳 市長에 對한 攻勢는 한동안 繼續됐다. 民主黨은 4月28日 뉴타운 公約과 關聯, 정몽준 議員 等 한나라당 當選者 5名과 함께 吳世勳 서울市長을 選擧法 違反嫌疑로 檢察에 告發했다. 한나라당 當選者들의 吳 市長 壓迫도 繼續됐다. 정몽준 議員은 “뉴타운을 안 한다고 하면 職務遺棄”라고 했고, 홍준표 議員은 “뉴타운 追加 指定을 안 하면 法을 改正해서라도 指定權을 國土海洋部로 移管하겠다”고 으름장을 놓았다. 柳政鉉 當選者처럼 “다음 市長選擧에서 公薦을 안 줄 수도 있다”는 이도 나왔다.

政治權의 뉴타운 追加 指定 要求는 얼마나 說得力이 있을까. 이를 따져보려면 뉴타운 事業의 實態부터 먼저 살펴볼 必要가 있다. 筆者가 直接 다녀온 은평뉴타운의 事例를 中心으로 살펴보자.

뉴타운 事業이란? 뉴타운 事業은 旣存 再開發 事業이 小規模로 進行돼 基盤施設이 不足해지고, 事業性 爲主의 高密度 開發로 住居環境이 나빠지는 問題點을 改善하기 위해 始作됐다. 公共이 나서 廣域的 開發 計劃에 따라 體系的으로 住居環境을 改善하고 基盤施設을 擴充하겠다는 趣旨였다. 江南北 間 不均衡 解消라는 名分에 따라 江北地域에 事業이 集中됐다. 뉴타운은 크게 住居環境 改善과 基盤施設 整備를 目的으로 하는 住居地型, 그리고 商工業地域 또는 驛勢圈 等을 中心으로 都市 機能 回復을 目的으로 하는 中心地形(均衡發展促進地區)으로 나뉜다. 2005年末 通過된 ‘都市 再整備 促進을 위한 特別法’에 따라 再整備促進地區(뉴타운)로 指定되면 建物 層數 制限과 容積率, 住宅 義務 建設 比率 等에서 惠澤을 받는다. 代身 늘어나는 容積率의 50%를 賃貸住宅으로 建立해야 하며 20㎡ 以上의 土地를 去來할 境遇 去來許可를 받아야 한다. 現行法에서는 뉴타운을 指定할 權限이 市道知事에게 있다. 이 때문에 지난 總選 때 政治人들이 無理한 公約을 했다는 批判을 받고 있다. 現在까지 서울에는 모두 26곳의 住居地型 뉴타운과 9곳의 菌觸地球가 指定됐다. 뉴타운 事業 한 곳이 旣存 再開發區域 面積의 普通 40~80倍나 돼 全體 뉴타운 事業 面積은 서울市 市街地 面積의 7.5%에 達한다.

原住民들은 떠나고…

5月8日 서울 은평구 수색동 搜索뉴타운 6區域. 搜索汽車驛 三거리에서 恩平터널로 이어지는 往復 2車線 道路 周邊에는 數十年 된 낡은 底層 商家들과 單獨 및 多世帶 빌라 等이 늘어서 있었다. 조그만 食堂들과 술집들이 다닥다닥 들어선 模樣새는 이 地域의 時計가 1980年代쯤에서 멈춰서 있음을 느끼게 했다. 反面 京義線 汽車길 건너便 上岩디지털미디어시티에는 막 지어진 超現代式 高層 建物들이 姿態를 뽐내고 있었다. 이 建物들의 뒤로는 몇 年 前 들어선 상암동 아파트들이 屛風처럼 자리 잡고 있었다. 汽車길 하나를 사이에 두고 30年쯤의 時差가 있는 딴 世上에 와 있는 듯했다.

搜索-增産 뉴타운地域은 4月22日 서울市로부터 再整備 促進計劃案을 承認받았다. 住民들의 期待는 컸다. 6年 前 이곳으로 移徙왔다는 住民 金容俊(66·自營業)氏는 “이 地域이 落後돼 있고 住居與件이 좋지 않아 不便했는데, 뉴타운事業이 本軌道에 오른다니 期待된다”고 했다. 그는 뉴타운 建設이 完了되면 40坪型(132.24m2)帶의 住宅을 分讓받아 入住할 期待에 부풀어 있었다. 건너便 상암동 아파트보다는 좀 싸더라도 最小 7億~8億원은 가지 않겠냐는 게 그의 생각이었다.

하지만 隣近 搜索市場에서 만난 양정임(58)氏는 뉴타운이라는 말이 나오기가 무섭게 고개를 절레절레 흔들었다. 傳貰로 살고 있는 18坪 빌라의 傳貰價가 不過 4~5年 사이에 4000萬원에서 8000萬원으로 두 倍나 뛰어올랐다는 것. 양氏 內外가 市場 路邊에서 粉飾 장사를 해서 버는 돈으로는 치솟는 傳貰값을 堪當하기 어렵다고 했다. 이 모든 게 뉴타운 指定 以後 傳貰값까지 덩달아 뛰면서 빚어진 現象이라고 했다. 그는 “이제 撤去가 進行되면 只今 사는 집을 떠나야 하는데, 只今 가진 돈으로 어디로 갈 수 있을지 漠漠하다”고 했다. 各自 處한 狀況에 따라 뉴타운에 對한 期待感이 다른 것이다.

搜索6區域의 집값 變化 推移를 보면 梁氏의 事情을 今方 理解할 수 있다. 事業 初期인 2003年 이 地域 內 Y빌라 한 家口(垈地 持分 8坪)의 집값은 4500萬원. 하지만 現在 時勢는 約 6倍인 2億4000萬원에 이른다. 垈地 3.3m2黨 3000萬원꼴이다. 하지만 이런 집들에 사는 原住民들은 本格的인 事業 施行 前에 大部分 집을 팔고 떠난다. 30坪型(99.18m2)大 組合 아파트를 分讓받을 境遇 分讓價가 5億원이 넘어 3億원假量이 더 있어야 하는데 大部分의 原住民들은 이를 마련할 餘力이 없기 때문이다. 結局 入住 以前까지 손바꿈이 일어나 大部分 外地人들 차지가 되는 것이다. 外地人들은 時勢差益을 노리고 들어오는 사람들이 大部分이다.

하지만 原住民들이 오른 집값에 집을 팔고 간다고 해도 實際로는 크게 得볼 게 없다. 서울市內 웬만한 地域의 집값이 다 올랐기 때문에 다른 곳에서 집을 사도 남는 게 거의 없다. 오히려 집값을 맞추기 위해 더 外郭으로 밀려가야 하는 境遇가 적지 않다. 搜索 土박이인 朴某(53)氏도 “結局 뉴타운으로 집값이 올라도 정작 得 보는 사람은 主로 돈 많은 外地人들뿐”이라고 푸념했다.

江北 집값 不安의 原因

搜索뉴타운 事例에서 보듯 뉴타운 事業은 指定된다는 所聞만 돌아도 對象 地域 집값이 껑충 뛴다. 指定 段階뿐만 아니라 뉴타운 事業의 行政 및 事業 節次가 하나씩 進陟될 때마다 階段式으로 집값이 뛴다. 집값이 뛰면 事業推進組合의 事業費 負擔이 늘고, 事業分擔金을 堪當할 수 없는 原住民들은 일정한 時點에 집을 내놓고 外郭으로 밀려가게 마련이다. 서울市에 따르면 길음뉴타운 事業의 境遇 原住民의 재정착率이 17%線에 그치는 것으로 調査됐다. 劣惡한 住居地域의 住居環境 改善을 事業 目標로 내세웠지만, 정작 原住民은 그 惠澤을 거의 못 본다는 얘기. ‘外地人과 投機꾼들을 위한 뉴타운’이라는 批判을 받을 수밖에 없는 대목이다.

問題는 여기에서 그치지 않는다. 再開發 再建築과 뉴타운 事業이 中大型 坪數 爲主로 이뤄지다 보니 小型 住宅이 크게 줄었다. 서울시정개발연구원(시정연)李 2007年末 펴낸 ‘低所得層 住居安定을 위한 低價 小型住宅 確保方案’에 따르면 中大型 坪數 爲主의 아파트 比重이 몇 年 새 크게 늘었다. 2002年의 境遇 聯立 및 多世帶 住宅이 全體 서울地域 住宅 比重의 64.6%를 차지했으나, 2006年에는 21.3%로 大幅 줄었다. 反面 아파트는 2002年 32.4%를 차지했으나, 2006年에는 76.5%나 됐다.

이런 推移는 서울市 統計에서도 드러난다. 서울市 資料에 따르면 最近 3年 동안 江北에서만 5萬戶假量의 小型 住宅이 撤去된 反面 新築된 小型 住宅은 1萬4000餘 號에 不過하다. 最近 노원구와 道峰區, 강북구 等의 집값 上昇 背景에는 이와 같은 小型 住宅의 需給 不均衡이 자리 잡고 있다. 江北 小型 住宅의 品貴現象이 小型 坪型 爲主의 집값 上昇을 誘發했고, 投機勢力이 加勢하면서 집값 上昇이 擴大된 것으로 볼 수 있기 때문이다.

問題는 小型 住宅 撤去로 因한 집값 相乘效果가 隣近 地域까지 波及된다는 點이다. 은평구의 境遇 은평뉴타운, 搜索뉴타운, 增産뉴타운, 가재울뉴타운 等의 事業이 同時多發的으로 이뤄지면서 이들 事業地域의 移住 需要로 隣近 地域 집값까지 크게 오르고 있다. 은평구 구산동, 新沙洞이나 응암동 等 뉴타운 對象地價 아닌 隣近 地域도 2~3年 사이 집값이 두 倍假量 뛰었다. 응암동 S公認仲介士 鄭某氏는 “隣近 뉴타운 對象地域에서 밀려나오는 사람들이 응암동 周邊으로 옮겨오면서 이곳의 집값과 傳貰 時勢도 크게 올랐다”며 “뉴타운 事業이 한꺼번에 몰리다 보니 집값이 오르고 庶民들이 갈 곳이 없어 副作用이 크다”고 말했다. ‘江北 3具’의 집값 上昇에만 그치지 않고, 議政府 東豆川 洋酒 等 隣接 京畿道 地域까지 번져간 것도 이 같은 連鎖 波及效果 때문이다.

庶民住宅 大亂 憂慮

이런 狀況은 向後 몇 年 동안 江北 집값을 끊임없이 不安하게 할 可能性이 높다. 뉴타운 地區 內에서 撤去된 住宅이 2003年엔 296家口였으나 지난해에는 7040家口로 늘었다. 2007年末부터 示範 및 2次 뉴타운 事業이 可視化하면서 大規模로 이뤄지고 있는 탓이다. 올해에는 미아, 往十里, 恩平, 가재울, 아현뉴타운 等이 撤去에 들어가 移住 家口 數는 더 큰 幅으로 늘어날 展望. 또 3次 뉴타운 地域의 撤去가 本格化할 2010年頃에는 傳貰難이 한層 加重될 것으로 보인다. 지난해 서울市 住宅國이 作成한 ‘住宅 類型別 變化展望’ 資料에 따르면 뉴타운과 再開發 再建築 等으로 2012年까지 庶民들의 보금자리인 單獨 多家口 住宅의 40%假量이 사라질 것으로 推定된다.

뉴타운 事業의 同時多發的 進行으로 인한 住居 不安은 뉴타운 事業 推進 初期부터 豫見됐다. 大單位 開發事業人 뉴타운을 한꺼번에 무더기로 指定했기에 同時多發的 住宅 撤去 및 移住 需要 發生은 불 보듯했다. 서울市는 그 對策으로 이명박 市長 時節부터 뉴타운 地域 內 事業地區別 段階的 撤去를 推進했다. 하지만 ‘우리부터 먼저 해달라’는 民願 때문에 結局 큰 時差 없이 進行됐다. 뉴타운 地域을 同時에 指定한 以上 地區別로, 段階的으로 推進한다는 것은 事實上 不可能하다는 얘기다.

이 때문에 시정연의 장영희 先任硏究員이나 世宗大 卞彰欽 敎授 等 關聯 專門家들과 經實聯 等 市民團體, 甚至於 서울市 一部 幹部들이 여러 次例 이 問題에 對해 憂慮를 提起했다. 하지만 이명박 市長 時節 이 같은 憂慮는 事實上 默殺됐다. 李 大統領은 뉴타운 事業의 潛在的 問題點을 指摘하는 서울市 幹部들을 關聯 會議에서 排除할 程度였다고 한다. 李 大統領이 市場 在任 時節 뒷일은 생각지 않고 無理하게 뉴타운 事業을 밀어붙였다는 非難을 면하기 어려운 理由다.

뉴타운은 住居類型 多樣化 側面에서도 큰 宿題를 안겨주고 있다. 앞서 言及한 서울市 住宅局 資料에 따르면 單獨 및 多家口 住宅이 서울 全體 住宅에서 차지하는 比重은 45%(2005)에서 22% (2012)로 急減한다. 反對로 아파트 比重은 2012年까지 全體 住居形態의 78%로 올라가게 된다. 뉴타운과 再開發·再建築 地域을 中心으로 事業性 및 投資 收益 確保에 유리한 아파트 一邊倒의 住宅 供給이 持續되고 있기 때문에 빚어지는 現象이다.

只今도 北漢山에 올라 서울 市內를 내려다보면 곳곳이 아파트 숲으로 뒤덮여 있다. 이런 趨勢가 繼續된다면 2020年頃 서울의 風景은 어떻게 變할까. 아마 서울市內에서 아파트 外에 다른 住居 形態는 찾아보기 어렵게 될 것이다. 그나마 서울市가 一部 뉴타운 等에서 타운하우스와 테라스型 住宅 等을 示範的으로 導入, 住宅 類型 多樣化에 始動을 걸고 있는 것은 늦었지만 多幸한 일이다.

無理한 追加 指定 要求

이 같은 뉴타운 事業의 現實을 理解한 狀態에서 다시 最近 불거진 뉴타운 事業 論難을 되짚어보자. 于先 한나라당 國會議員 當選者들의 4次 뉴타운 追加 指定 要求는 現在로서는 매우 不適切한 要求다. 緻密한 都市計劃的 判斷보다는 政治的 論理에 따라 旣存 1~3次 뉴타운이 무더기로 指定된 탓에 同時多發的 移住 需要가 집값 不安을 키우고 있다. 더구나 庶民들의 住居難은 매우 深刻한 狀態다. 旣存 뉴타운 事業地域의 撤去 및 移住 需要만으로도 이런 狀況이 5~6年 以上 持續될 可能性이 높다. 따라서 이런 狀態에서 追加로 뉴타운을 指定할 境遇 當場 投機心理를 더 키울 뿐만 아니라 小型住宅의 需給 不均衡을 더욱 심화시켜 住居安定을 해칠 可能性이 높다.

더욱이 무더기 指定에 따라 뉴타운 事業도 充分한 進陟을 보이지 못하고 있다. 2005年 指定된 3次 뉴타운 11곳 中 6곳에서 아직 事業計劃조차 確定하지 못한 狀態다. 2次 뉴타운 事業 對象地 가운데 管理處分計劃認可(뉴타운 事業施行 過程에서 事業區域의 移住 및 撤去를 서울市가 承認하는 段階)를 받은 比率이 10% 程度에 不過하다.

하지만 뉴타운 追加 指定을 要求하는 議員들도 나름대로 論理를 펴고 있다. “不動産 價格을 잡기 위해서라도 供給을 늘리기 위한 뉴타운은 해야 한다”(정몽준 議員)거나 “뉴타운은 元來 住居環境 改善을 통해 집값을 올리기 위한 事業”이라는 主張(홍준표 議員) 等 다양한 論理가 나온다.

홍준표 議員 主張의 要旨는 이렇다. ‘開發을 하면 不動産 값이 오르는 것은 當然하다. 江南은 規制하더라도 江北 不動産 값은 좀 더 올려 키를 맞춰야 한다.’ 오랜 집값 上昇期 동안 疏外돼온 一部 江北 住民들 處地에서 들으면 반가운 얘기일지도 모른다. 하지만 이런 主張은 全般的인 經濟·社會的 狀況을 考慮하지 않고 地域 住民의 ‘財産增殖 欲求’만 지나치게 의식한 發言이라고 볼 수 있다.

뉴타운 事業은 市民의 住居環境을 改善하기 위한 事業이지 집값을 올려주기 위한 事業이 아니다. 집값을 올려 市民들의 不勞所得을 늘리는 것이 公共政策의 目標가 될 수는 없다. 그동안 開發에서 相對的으로 疏外돼온 江北地域을 集中的으로 開發한 結果 이 地域의 집값이 오를 수는 있다. 하지만 처음부터 特定 地域의 집값을 올리기 위해 뉴타운 事業을 進行하는 것은 서울市와 같은 行政機關이 할 수 없는 일이다. 홍 議員의 論理대로라면 如前히 折半에 가까운 집 없는 庶民의 剝奪感은 어떻게 補償할 수 있겠는가.

市場經濟 뒤흔드는 發想

江北 집값이 江南 집값에 비해 떨어져 있으니 이를 끌어올리겠다는 것은 市場 機能을 깡그리 無視하는 危險한 發想이다. 홍 議員은 ‘江南 집값은 充分히 올랐으니 이제 그만 오르도록 꽁꽁 묶자’는 要旨의 말도 했다. 이 主張도 마찬가지다. 어제는 江北 住民이 疏外됐으니 오늘은 江南 住民들이 差別을 받으라고 할 수 있을까. 市民의 財産 價値를 政策事業을 통해 人爲的으로 再調整하겠다는 것은 市場經濟의 根幹을 뒤흔드는 發想이다.

貧困層에 對한 所得 再分配는 共同體的 連帶感과 社會福祉 增進 側面에서 모든 民主主義 國家에서 制度化해 있다. 하지만 特定 階層이 아닌, 特定 地域에 따라 富의 偏在를 人爲的으로 調整하는 것은 特定 地域에 對한 特惠 또는 差別이라는 批判을 避해갈 길이 없다. 더구나 原住民 재정착率이 20%에도 못 미치는 狀況에서 뉴타운 事業을 통한 開發利益은 大部分 돈 많은 外地人들에게 돌아갈 可能性이 높다.

홍 議員은 서울市가 뉴타운 事業을 擴大하지 않는다면 뉴타운 指定權을 國土海洋部 長官에게 넘기는 立法案을 마련하겠다는 主張까지 내놓았다. 柳政鉉 當選者도 거들고 나섰다. 이는 中央의 業務를 地方으로 移讓하려는 時代的 趨勢에 逆行하는 主張이다. 뉴타운 事業 推進 過程에 거쳐야 하는 組合設立推進委員會 構成과 組合設立認可 等은 地方自治團體와 地域 住民 間의 緊密한 協議가 必要한 事業이다. 中央으로 權限을 넘길 境遇 地域의 現場 事情을 잘 모르는 中央政府가 地自體보다 더 適切한 判斷을 내릴 수 있을까. 오히려 關聯 節次가 複雜해지는 데 따른 事業 遲延 等으로 住民들의 民願만 極甚해질 可能性이 높다.

정몽준 議員은 “집값이든, 物件값이든 오르면 解決 方法은 供給을 늘리는 것이다. 뉴타운을 안 한다면 職務遺棄”라고 했다. 住宅價格을 안정시키려면 供給을 늘려야 한다는 얘기는 原論的으로는 맞는 말이다. 長期的이고 總量的인 側面에서 볼 때 需給 構造가 價格을 決定한다는 것은 中學校 敎科書에도 나오는 常識이다.

그러나 投機 心理가 限껏 부풀어 오른 只今의 不動産市場 問題를 中學校 水準의 經濟學만으로 풀 수는 없는 노릇이다. 住宅은 工場에서 버튼만 누르면 바로바로 찍어낼 수 있는 桶조림이 아니다. 住宅이라는 財貨는 空間的, 環境的으로 供給이 極度로 制約된다. 서울 江南에 집이 不足하다고 해서 都市 基盤施設의 部下를 넘어 江南 아파트를 50, 60層씩 마구잡이로 빽빽이 지어댈 순 없다. 또 地方에 未分讓 物量이 넘친다고 해서 江南으로 갖고 올 수도 없는 노릇이다. 또 아파트의 境遇 施工期間만 2~3年씩 걸린다. 地方에 넘쳐나는 未分讓 物量도 大部分 最近 2~3年 안에 分讓이 公告된 物件들이다. 反面 몇 年 前까지 請約大亂이 일었던 首都圈의 몇몇 新都市 아파트들에는 只今 불 꺼진 집이 수두룩하다.

反面 需要는 어떤가. 投機 心理가 澎湃할 때는 全國에서 몰려드는 게 需要다. 最近 집값이 들썩이는 강북의 境遇에도 江南 等 他 地域 住民들이 去來한 物件이 太半이라는 言論 報道가 여러 次例 있었다. 全國에서 몰려드는 投機 需要를 막지 않고 局地的으로 物量供給 計劃을 세운다고 當場 집값을 안정시킬 수 있는 것은 아니다. 政府가 新都市를 建設해 住宅供給物量을 늘리겠다고 發表할 때마다 왜 집값이 더 뛰었는지를 생각해보라.

需要의 陷穽

서울市의 住宅普及率은 2006年 現在 93% 程度다. 繼續 增加하고 있으나 아직 100%를 넘지 않았다. 따라서 꾸준히 秩序整然하게 供給을 繼續해야 한다는 게 專門家들의 共通된 主張이다. 住宅政策을 深度 있게 硏究해온 金光守經濟硏究所에 따르면 再開發, 再建築 需要 等을 勘案할 때 美國, 日本 等 先進國도 住宅 普及率이 110~120%에 이를 때까지는 꾸준히 住宅供給을 늘렸다고 한다. 하지만 供給한 住宅이 實需要者가 아닌 投資差益을 노리는 投資者나 企劃不動産과 같은 投機勢力에게 돌아가 집값 거품을 키운다면 庶民들의 住居 狀況을 더욱 劣惡하게 만들 것이다. 只今 뉴타운 地域에 몰려드는 需要는 實需要보다는 投資需要 또는 投機需要가 大部分이라는 게 現地 不動産仲介業所들의 얘기다.

더구나 뉴타운 事業은 住宅 供給이 아닌 住居 供給 擴大라는 側面에서는 오히려 效果가 否定的인 事業이다. 뉴타운 事業은 新都市 開發과 같이 새로 住宅을 供給하는 事業이 아니라 基盤施設이 不足하거나 老後 住宅이 密集한 地域의 住居環境을 改善하는 事業이다. 따라서 所有權을 基準으로 한 住宅供給 湖水는 相當히 늘어나지만 實際 受容할 수 있는 家口數는 從前에 비해 줄어드는 것이 現實이다. 뉴타운 事業 過程에서 庶民들이 主로 사는 多家口 住宅과 小型 住宅이 줄고 中大型 坪數 爲主의 아파트들이 들어서기 때문이다.

서울市에 따르면 新吉뉴타운과 휘경-이문 뉴타운 地域의 境遇 住宅 湖水는 4萬5803號에서 7萬5428戶로 늘어난다. 하지만 實際로 그 地域에 居住하게 될 家口數는 8萬5765家口에서 7萬5428家口로 12%假量 줄어든다. 이는 뉴타운 地域에서 줄어든 家口數를 다른 地域에 채워넣어야 한다는 意味다. 뉴타운 두 곳만 해도 이런데, 이를 全體 35個 뉴타운 地域으로 擴大해보면 이 같은 住宅 需要 創出 效果가 어떤 結果를 낳을지 斟酌할 만하다. 뉴타운 事業은 供給을 늘리기보다는 오히려 住宅 및 傳貰 需要만 繼續 늘리는 事業이라고 할 수 있다. 정몽준 議員의 需給論理에 따른다면 뉴타운은 追加 指定을 할 게 아니라 旣存 事業도 取消해야 할 판이다.

이처럼 뉴타운 追加 指定을 要求하는 政治人들의 主張에는 虛點이 많다. 많은 政治人이 뉴타운 事業을 單純히 住宅供給 擴大나 地域開發 促進事業 程度로 생각한다. 그 過程에서 어떤 住宅이 사라지고, 어떤 사람들이 쫓겨나며, 누가 利益을 보고 누가 被害를 보는지엔 關心이 없는 듯하다. 或은 알면서도 모른 척하는 것일 수도 있다.

‘뉴타운맨더링’은 繼續된다

이들은 自身들의 主張을 쉽게 굽힐 수 없는 狀況에 處해 있다. 이들은 이미 헛公約 論難에 휘말리면서 네티즌들에게 ‘타운돌이’(탄핵 政局에서 國會에 손쉽게 入城한 17代 總選 當時 열린우리당 議員들을 ‘彈돌이’라고 부른 것에 빗대 18代 總選에서 뉴타운 公約을 내걸고 當選된 한나라당 當選者들을 指稱)라는 불명예스러운 別稱까지 얻었다. 뉴타운 公約을 貫徹시키지 못할 境遇 地域 民心의 逆風을 맞을 可能性이 큰 것이다.

더구나 한나라당 議員들은 뉴타운 公約을 貫徹시켜야 自身들의 政治生命 延長에 有利하다. 이番 總選에서 드러났듯 大規模 아파트 團地로 變貌한 곳의 有權者들은 相對的으로 保守的, 親한나라黨 性向을 띤다. 그러니 庶民層 住居地인 地域區를 아파트 團地 爲主의 中産層 住居地로 바꿀 境遇 한나라당 議員들이 得을 볼 可能性이 높다. 特定 候補나 政黨에 友好的인 性向의 有權者들이 集中되도록 選擧區를 劃定하는 것을 ‘게리맨더링’이라고 한다. 하지만 그동안 韓國에서는 地域感情 때문에 같은 行政區域 內 階層別 支持性向 分化가 甚하지 않아 게리맨더링의 誘惑은 比較的 작았다. 하지만 地域區는 그대로 둔 채 大規模 뉴타운 事業 等으로 地域區民들을 ‘물갈이’하는 것은 얼마든지 可能한 일이다. 李를 ‘아파트맨더링’이나 ‘뉴타운맨더링’이라고 부를 수 있을 것이다.

서울에서의 지난 總選 結果는 이런 傾向이 앞으로 더욱 鞏固해질 것임을 보여줬다. 따라서 ‘뉴타운맨더링’을 念頭에 둔 한나라당 當選者들의 뉴타운 追加 指定 攻勢는 쉽게 꺾이지 않을 것이다. 그리고 이런 趨勢로 뉴타운 事業이 進行돼 10年 程度의 時間이 흘렀다고 假定해보자. 그 사이 政權의 浮沈에 따라 振幅의 差異는 있겠지만, 서울 大部分의 地域區는 한나라당에 相對的으로 유리한 地域구로 變貌해 있을 可能性이 높다. 뉴타운 事業을 처음 始作한 이 大統領이 이런 것까지 念頭에 뒀을지는 모르지만, 萬若 그랬다면 그는 한나라당을 위해 正말 ‘持續可能한 寄與’를 한 셈이다.

사람과 共同體 中心의 뉴타운을

뉴타운 事業은 이 같은 政治論理에만 맡겨두기에는 그 社會, 經濟的 波及效果가 너무나 큰 事業이다. 이제 旣存 뉴타운 事業의 實態와 問題點을 綿密히 살피고 問題點을 補完하는 作業을 펼쳐야 할 時點이 됐다.

向後 뉴타운 事業은 ‘江北을 江南만큼 끌어올린다’는 均衡發展 論理에서 벗어날 必要가 있다. 原住民이나 投資者들의 집값 上昇 欲望에 기댄 아파트 中心의 劃一的인 住宅 供給, 旣存 都市의 痕跡을 송두리째 없애는 都市 設計, 個別 組合이 全的으로 책임져야 하는 貰入者 住居 對策, 住民 사이 反目과 葛藤을 助長하는 事業 方式, 相當數 原住民을 쫓아내는 非人間的인 뉴타운 開發은 止揚해야 한다.

그보다는 住民들 삶의 質을 實質的으로 改善하고, 庶民 住居 安定을 確保할 裝置를 마련해야 한다. 이를 위해 短期的으로는 뉴타운 追加 指定을 保留하고, 이미 뉴타운으로 指定돼 開發이 推進 中인 곳도 段階的, 順次的 開發로 事業 速度를 調節해야 한다. 또 뉴타운 地域에 供給되는 住宅 가운데 小型 및 賃貸 住宅 供給 比率을 높이는 것도 檢討할 必要가 있다. 이와는 別途로 多家口 買入 賃貸住宅 事業을 擴大하고, 公共 賃貸住宅 및 長期傳貰 供給 擴大 等을 통해 뉴타운 開發로 쫓겨난 庶民들이 安定的 보금자리를 마련할 수 있는 代案을 마련해야 한다.

뉴타운 事業은 向後 10餘 年 동안 서울의 모습을 확 바꿀 大役事다. 只今처럼 開發欲望과 政治論理에 물들어 집값 暴騰과 낮은 재정착率로 代辯되는 ‘뉴타운의 悲劇’을 되풀이한다면 서울의 未來는 어두울 수밖에 없다. 사람과 共同體가 中心이 된 뉴타운으로 方向을 轉換해야 한다.