• 現職 초우위 正當 秩序가 誕生한 理由

• 22代 總選, 畸形的 政治改革 綜合膳物세트

• 有權者 利害關係 反映 못 하는 政治 市場

• 10年마다 選擧制 바꾼 이탈리아의 오늘

• 獨立的 地方議會 위한 法 改正부터 해야

“제가 나간 地域은 지난 12年 동안 네 番 選擧에서 진 곳입니다. 組織이랄 게 없고요. 市議員, 區議員이 민주당에 비해서 턱이 없습니다. 뭘 어떻게 해보기 어려운 與件이었습니다.”

第22代 國會議員 選擧에서 仁川 南洞甲 選擧區에 出馬해 落選한 손범규 全 國民의힘 候補는 自身의 地域區 狀況에 對해 이같이 말했다. 總選 2週 뒤 윤상현 議員 主催로 열린 ‘2024 總選 慘敗와 保守 再建의 길’ 討論會에서다. 그는 “金榮珠 영등포甲 黨協委員長께서 ‘민주당에서 나와서 國民의힘 영등포에 가보니 組織이 하나도 없더라’고 말씀하셨다”며 候補가 오로지 個人技로 選擧 캠페인을 進行해야 했다고 털어놨다.

總選 結果를 놓고 國民의힘이 ‘兩南(嶺南 및 서울 江南) 正當’이 됐기 때문이라는 指摘이 繼續해서 나온다. 傳統的 保守 支持層에 갇혀 中道 性向 有權者를 겨냥한 政策을 내놓지 못하고 있다는 것이다. 그런데 選擧運動 過程을 보면 單純히 政策을 만드는 데 無關心해서, 或은 理念 鬪爭에 傾倒돼서 진 것만은 아니다. 孫 前 候補의 指摘대로 國民의힘의 首都圈 組織 力量은 脆弱하기 짝이 없다. 地域區 有權者의 實質的 니즈가 무엇인지 把握하고, 政策 代案을 만들어내고, 各 懸案을 解決하는 데 政黨 組織이 움직여 成果를 내면서 信賴를 確保하기 어려운 構造다. 孫 前 候補 等 여러 國民의힘 候補가 澎湃한 政權審判論 속에서 活路를 찾기 爲해 地域 懸案 中心의 選擧 캠페인을 展開했지만 大部分 成果를 내지 못한 理由다.

‘돈 안 드는 政治’ 標榜한 法 改正 以後

問題는 保守의 首都圈 組織이 脆弱해진 주된 理由 中 하나가 現職에 有利한 政黨法制에 있다는 點이다. 돈 안 드는 政治를 標榜하면서 2004年 改正된 政黨法이 地區黨을 비롯한 地域 組織을 事實上 解體했기 때문이다. 只今의 黨員協議會(또는 地域委員會)는 別途 法人格이 없는 協議體日 뿐이다. 留級 職員 數는 中央黨 150名, 黨 支部(試圖當) 5名, 지구당 2名에서 中央黨 100名, 黨 支部 5名으로 줄었다. 職員 數 制限은 2000年에 처음 만들어졌다. 다른 나라와 달리 韓國은 政黨法에서 政黨의 組織 構成과 運營 方式을 劃一的으로 規定하고 있어 모든 政黨은 이를 따라야만 한다.

이 같은 政治改革의 結果 現職 議員은 壓倒的 優位를 누리게 됐다. 國會議員은 8名의 保佐陣(인턴 및 立法補助員 除外)을 活用해 地域區 및 組織 管理를 맡길 수 있다. 또 그가 公薦權을 行使하는 地方議員(基礎 및 廣域議員)은 選擧區 懸案 事業을 進行하고, 自身만의 組織을 構築하고, 다음 選擧를 對備해 政策 等을 開發한다. 地方議員이나 地方議員 志望者들이 만드는 黨員 組織을 合算한 것이 곧 地域 組織이나 마찬가지다. 黨員協議會는 常勤 職員이 없고 別途 政治資金도 運用할 수 없기 때문이다. 總選에서 地域別 懸案을 把握하고 公約을 開發하는 데 地方議員의 役割이 決定的이다.



反面 院外 黨協委員長은 手中에 가진 게 全혀 없다. 알아서 黨協을 運營해야 한다. 自己 돈을 들여 事務室을 빌리고 職員을 雇用해야 한다. 該當 地域區에서 當選한 적이 있거나 比例代表 等 選出職 履歷이 있으면 當時 保佐陣으로 勤務했거나 地方議員 公薦을 받았던 이들의 協助라도 救할 수 있어 그나마 形便이 낫다. 돈이 있고 地域에서 組織을 꾸릴 수 있는 사람만이 院外 黨協委員長을 맡는다. 實質的으로 할 수 있는 일도 制限된다. 選擧에서 連거푸 敗北하고, 選出職에 처음 挑戰하는 이들이 몇 달 前 부랴부랴 地域區를 定해 내려오는 境遇라면 有權者의 마음을 얻기 쉽지 않다. 그 結果 ‘强한 政黨이 더 强해지고, 弱한 政黨이 더 弱해지는’ 一種의 ‘마태 效果(Matthew effect)’가 發生하게 된다.

原則과 基準 없는 改革 談論의 結果

逆說的으로 只今의 政黨法을 主導한 곳은 國民의힘의 前身인 한나라당이다. 2002年 大選에서 한나라당이 巨額의 不法 政治資金을 收受했다는 ‘車떼기’ 事件이 勃發한 時點은 2003年 말이다. 이로 인해 批判 輿論이 끓어오르자 이듬해 1月 열린 國會 政治改革特別委員會에서 政黨法과 政治資金法 改正案 等을 發議했다. 當時 與黨도 大選에서 不法 政治資金을 수수한 事實이 드러난 데다, 오랫동안 低費用 高效率 政治가 必要하다고 主張해 왔기 때문에 關聯 法 改正은 一瀉千里로 이뤄졌다.

改革案에 議員들의 反撥은 크지 않았다. 現職의 優位가 强化됐기 때문이다. 政治資金의 境遇 現役議員만 個人 少額 後援만 募金할 수 있게 됐다. 資産이 많거나 辯護士·醫師 等 專門職, 하다못해 綜合編成채널(綜編) 패널로 收入을 거둘 수 있지 않다면 院外 人士로 政治活動을 하기 어렵게 됐다. 企業이나 團體의 政治資金 後援은 禁止되고 中央黨도 50億 원까지만 모을 수 있게 되면서 腐敗 可能性을 줄였다지만, 제3정당의 成長은 어려워졌다. 勞組나 市民團體가 資金을 支援하거나, 大規模 組織을 갖고 있는 政黨이 國會 밖에서 勢를 불려가며 選擧를 準備하는 經路가 封鎖됐기 때문이다. 代身 政黨 補助金이 늘면서 兩大 政黨은 國家에 依存하면서 그 一部分으로서 기능하는 ‘카르텔 正當’의 地位를 굳혔다. 새 人物이나 새 政黨이 進入하기 어렵다는 指摘이 繼續됐지만 再改正은 좀처럼 이뤄지지 않고 있다.

이番 總選은 지난 20餘 年間 進行된 一連의 政治改革이 어떻게 畸形的 政治 行態를 낳았는지 綜合的으로 보여줬다, 只今의 政黨 法制는 首都圈에서 國民의힘 候補가 이기기 어렵게 만드는 데 그치지 않았다. 嶺南에서만 손쉽게 當選되는 國民의힘의 現住所는 保守의 孤立을 심화시켰다. 湖南에서 변변한 競爭 勢力이 없는 민주당은 不透明한 黨內 競選 속에서 競爭力 없는 候補가 만들어지는 過程을 反復하고 있다.

또 聯動型 比例代表制가 별다른 補完 措置 없이 다시 施行되면서 比例 專用 衛星政黨이 만들어졌다. 政黨의 核心 機能인 候補者 公薦은 代表性이 없고 責任도 지지 않는 衛星政黨에 下都給을 주게 됐다. 各種 不適格 論難이 있는 候補들이 제대로 걸러지지 않고 公薦狀을 받았다. 比例 議席을 노리는 競爭 政黨이 出現하는 걸 막기 위해 민주당은 聯合政治市民會議라는 알 수 없는 機構를 만들었는데, 曺國 前 法務部 長官의 이름을 그대로 쓴 曺國革新黨이 登場하면서 失敗로 돌아갔다. 國家補助金이 豐足하게 提供되자 政黨들은 負擔 없이 月 1000원을 6個月만 納付하면 競選 投票權을 주는 制度를 導入했다. 政治 엘리트들은 各 政黨 支持者들을 自身에게 票를 던지는 黨員으로 만들기 위해 鮮明性 競爭을 펼쳤다. 이른바 ‘개딸(改革의딸)’ 等 特定 有力 政治人에게만 충성하는 새로운 形態의 政黨 民主主義가 꽃을 피우게 됐다.

이 같은 結果는 必然的이다. 現職 議員의 利益을 極大化하는 方向으로 議題가 設定되고, 손쉽게 通過됐다. 事後 適用 過程에서도 積極的인 規則의 ‘해킹’李 試圖됐다. 反面 政治改革 議題가 어떠한 變化를 불러올지 제대로 된 시뮬레이션이나 影響 評價가 이뤄지는 境遇는 드물었다. 旣得權에 損害가 되기 때문이다. 原則이나 基準에 關한 討論도 거의 이뤄지지 않았다. 保守는 大槪 ‘깨끗한 政治’, 進步는 ‘政治的 少數意見도 代表者를 낼 수 있는 政治’를 내거는 程度에 그쳤다. 政治-選擧 市場의 具體的 作動 方式, 政黨 間 또는 政黨 內 競爭 强盜, 그에 따른 新規 進入과 退出, 有權者의 便益 變化에 對한 論議가 이뤄지지 않는 根本的인 理由다.

選擧制度가 아니라 政黨이 問題

政治가 제대로 돌아가지 않는 건 選擧制度 탓이 아니다. 政黨이 有權者의 醫師와 政治的 選好에 反應하지 않고 제대로 책임지지 않아서다. 政黨 間 競爭이 제대로 이뤄지지 않고, 그나마 벌어지는 競爭도 有權者의 眞짜 利害關係와 選好를 反映하지 않는 方式으로 이뤄지기 때문이다. 政治 市場(市場)의 主體인 政黨의 變化를 꾀하지 않는 政治改革은 제대로 된 成果를 내기 어렵다.

이탈리아의 經驗은 이를 잘 보여준다. 이탈리아는 進步 陣營 一角에서 바람직한 選擧 方式으로 擧論하는 開放形 政黨名簿 比例代表制(候補者 優先順位를 有權者 投票로 定하는 方式)를 오랫동안 維持해 왔다. 封鎖條項(議席을 配分받기 위한 基準線)도 없다시피 했다. 比例代表 앞 順番을 따내기 위한 政黨 內 競爭이 熾烈하게 벌어졌고, 組織表를 確保하기 위해 莫大한 政治資金이 쓰였다. 基督敎민주당이 戀情을 主導해 長期 執權했지만, 少數 政黨이 亂立한 狀況에서 安定性이 떨어졌다.

政治權의 深刻한 不淨腐敗가 大規模 檢察 搜査를 통해 드러나자, 1994年 總選부터 小選擧區制(議席 中 25%는 圈域別 比例)가 導入됐다. 실비오 베를루스코니의 포르자이탈리아, 富裕한 北部 工業地帶의 獨立을 主張해 온 北部同盟, 네오 파시스트 政黨인 民族同盟이라는 極右 乃至 포퓰리즘 政黨이 기민당의 빈자리를 代身했다. 베를루스코니는 2005年 閉鎖型 政黨名簿 比例代表制를 基盤으로 勝利한 選擧 聯合(이탈리아는 여러 政黨이 選擧 聯合을 結成해 單一 名簿를 만드는 方式이 一般的)에 55%의 議席을 주는 方式으로 選擧法을 바꿨다. 民主黨 主導의 進步 陣營에서 2010年代 다시 選擧法을 바꾸려 試圖하다, 2017年에야 上·下院 各各 3分의 1假量은 小選擧區制, 3分의 2假量은 比例代表制로 뽑게 됐다. 2022年에는 포퓰리즘 政黨 五星運動 主導로 議席數를 3分의 2 程度로 줄였다. 選擧制는 繼續 바뀌었지만 政治는 나아지지 않고 포퓰리즘 政治만 날로 氣勝을 부리게 됐다.

政治改革을 제대로 하기 위해서는 競爭 方式, 卽 政治 市場의 메커니즘을 바꿔야 한다. 選擧區 單位의 競爭 壓力을 끌어올리고, 높아진 競爭 壓力이 有權者의 實益으로 이어지게 해야 한다. 그래야 改革 議題에 對한 支持를 確保할 수 있다. 먼저 地方議會부터 變化를 꾀할 必要性이 있다. 地域 政治人은 民願을 解決해 주고, 이를 바탕으로 自己 組織을 維持하는 方式으로 活動한다. 國會議員이 隸屬되다시피 한 데다 굳이 같은 黨 地自體長이나 다른 議員들과 葛藤을 빚지 않기 爲해서다. 多數 地域에서 地方議會는 特定 政黨 一色이다. 높아지는 總選 投票率에 비해 顯著히 낮은 水準인 地方選擧 投票率은 地域 政治에 對한 有權者의 效能感이 낮다는 걸 傍證한다. 比例代表 比重을 늘리고 政黨法 內 創黨 要件을 緩和해 地域政黨(特定 地自體나 地方議會를 舞臺로 活動하는 풀뿌리 政治勢力)을 許容해야 한다. 一角에서 主張하는 中大選擧區 導入이나 比例代表 增加는 地域 政治가 獨立的으로 活性化돼 地域區 國會議員에 對한 니즈가 줄어야만 可能해질 것이다.

아울러 劃一的인 政黨 組織 規制를 풀어야만 한다. 中央黨과 試圖當의 人力 制限을 풀어 政黨이 中心이 된 政治活動이 可能해야 한다. 2022年 基準으로 留級 職員 1名當 擔當하는 黨員 數字는 더불어民主黨 2萬5900名(黨員 數 485萬 名), 國民의힘 2萬7600名(黨員 數 430萬 名) 꼴이다. 兩大 政黨도 只今의 人力으로는 最小限의 黨員 管理도 不可能하다. 또 黨協 乃至 地域위에 留級 職員을 두고, 院外委員長도 政治資金을 募集해 執行할 수 있게 해야 한다. 反對給付로 出版記念會 等 監視의 死角地帶였던 部分까지 會計 內譯 公開 等을 통해 監視받도록 하면 均衡이 맞을 것이다. 政治 市場의 기울어진 運動場을 平平하게 하자는 것이다.

制度的으로 保障된 複占적 政黨 構圖, 現職 議員에게 有利한 포지티브 規制를 깨뜨리는 것이야말로 政治改革의 첫걸음이다. 政治改革은 特定 制度를 導入해 達成되는 게 아니다. 政黨 間 競爭 構造에서 反應性과 責任性, 競爭性과 透明性을 어떻게 높일 수 있을지가 關鍵이다.