지난 5月 21日 開催된 韓美 頂上會談의 가장 큰 成果는 韓美 同盟을 ‘글로벌 包括的 戰略同盟’으로 格上시켰다는 데 있다. 우리의 國際的 位相에 符合하도록 韓美同盟의 地理的 外延을 ‘글로벌’ 範疇로 擴大하고, 共同 對應 이슈도 軍事安保는 勿論 供給網, 新興 尖端技術 等을 包含한 經濟安保, 팬데믹과 氣候變化와 같은 新興安保 이슈까지 包括한 것이다. 이는 韓半島를 넘어서 國際社會에서 우리나라의 役割과 寄與를 더욱 擴大해 나간다는 글로벌 中樞國家(GPS: Global Pivotal State) 構想과도 密接하게 連繫되어 있다.

그리고 그 具體的 手段이자 中心에는 印度-太平洋 經濟프레임워크(IPEF: Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity) 參與가 있다. 우리로서는 包括的 域內 經濟協力體 構築을 통해 供給網 安定化 等 우리 企業 實益의 極大化, 戰略産業의 競爭力 提高, 供給網·디지털 經濟·脫炭素 等 新通商 議題에 있어 글로벌 規範을 先制的으로 主導할 수 있는 機會다.

 

1. IPEF 槪要

 
背景
 
2017年 트럼프 政府가 環太平洋經濟同伴者協定(TPP, Trans-Pacific Partnership) 離脫을 表明한 以後, 美國은 印度-太平洋 地域에 對한 經濟的 關與에 關한 明確한 戰略을 表明한 바가 없었다. 中國은 이 ‘空白’을, 域內包括的 經濟同伴者 協定(RCEP, Regional Comprehensive Economic Partnership) 醱酵나 包括的·漸進的 環太平洋 經濟 同伴者 協定(CPTPP, Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership)에의 加入 申請 等으로 메우려 하고 있었다. ¹ 게다가 中國은 2021年 11月 싱가포르 等이 主導하는 DEPA(Digital Economy Partnership Agreement, 디지털 經濟 파트너십 協定)에 加入 申請도 正式으로 實施하는 等 아시아 太平洋 地域에서 디지털 經濟 分野의 主導權을 取하려는 움직임까지 보이고 있는 狀況이다.

이러한 中國의 域內 움직임에 對한 警戒心이 美國 內와 印度-太平洋 地域에서 퍼지는 가운데, 美國의 이 地域內 經濟的 關與에 關한 早速한 戰略 樹立이 要求되고 있었다. 이에 副應하기 위해 2022年 2月 바이든 政府는 美國의 具體化된 ‘印度-太平洋 戰略(Indo-Pacific Strategy)’을 公表하였다. 이 戰略에서 引渡-太平洋 地域에서의 安全保障 戰略과 함께 經濟的 關與 戰略으로서 IPEF를 提示하고, 이 地域에서의 美國의 役割 强化와 同盟國·파트너國과의 連帶 强化를 强調했다.

이어서, 2022年 5月 13日 美國 主催로 開催된 美國-ASEAN 頂上會議와 5月末 바이든 大統領의 韓國 및 日本 訪問을 통해 洞地域에서 美國이 리더십을 發揮하겠다는 强力한 意志를 表明했다. 印度-太平洋 地域에서 美國의 經濟的 리더십을 再建하는 具體的인 作業은 向後 加速化될 것이며, 그 中心에 IPEF가 자리잡을 것으로 展望된다.

 
IPEP의 出帆 過程
 
IPEF는 2021年 10月 東아시아 頂上會議(East Asia Summit, EAS)에서 바이든 大統領이 처음 그 構想을 밝혔다. 바이든 大統領은 印度-太平洋 國家들과의 確實한(solid) 經濟的 關係 强化를 希望하였다. 以後 지나 러몬도(Gina Raimondo) 美國 商務長官은 2021年 11月 싱가포르에서 열린 블룸버그 포럼(Bloomberg New Economy Forum)에서 IPEF 構築을 위한 公式的인 作業을 2022年부터 開始하겠다고 밝혔으며, 같은 달 캐서린 타이(Katherine Tai) 美國 貿易代表部(USTR) 代表도 日本, 韓國, 印度를 訪問하며 IPEF에 對한 計劃이 具體化될 것임을 밝혔다.

以後 6個月間 域內 國家들 間 論議를 거쳐 2022年 5月 23日 IPEF가 出帆하였다. 出帆式에는 韓國, 美國, 日本, 濠洲, 싱가포르, 뉴질랜드, 베트남, 泰國, 말레이시아, 인도네시아, 브루나이, 필리핀, 印度 等 13個國이 參與하였으며, 5月 26日 皮脂가 14番째로 出帆國 隊列에 合流하였다. 이로써 全 世界 GDP의 40%를 擔當하는 巨大한 經濟協力體가 誕生했다.

IPEF는 公式 出帆을 먼저 宣言하고, 以後 12~18個月에 걸쳐 細部的인 內容을 멤버國家들과 만들어 나아가는 構造로 設計되었다. 解決 메카니즘을 먼저 提示하고 問題를 論議하자는(the solution first and the problem later) 方式의 接近은 傳統的인 美國의 接近法이 아니라는 點에서 相當히 낯설다. 그만큼 美國이 事案의 時急性을 重要視하고 있다는 傍證이다. 12~18個月의 期限은 美國이 아시아太平洋 經濟協力體(APEC)을 開催하는 2023年 11月까지 그리고 2024年 美國 大選이 本格的으로 加熱되기 前에 IPEF 締結을 마무리하기를 希望하기 때문으로 보인다. 節次上 14個國은 7月부터 本格的인 協商에 들어갈 展望이다.

IPEF는 ‘美國의 引渡-太平洋 戰略’에서 洞 地域의 인프라 整備 支援을 推進하는 B3W(Build Back Better World) 이니셔티브와 함께 美國의 印度-太平洋 地域 經濟戰略의 기둥으로 자리매김할 것으로 보인다. 제이크 설리번(Jake Sullivan) 國家安保 擔當 大統領 補佐官은 2022年 5月 訪韓 以後 日本으로 가는 飛行機 안에서 이뤄진 記者懇談會에서 IPEF의 出帆이 ‘美國의 引渡-太平洋 地域 關與의 重要한 里程標(a significant milestone)’價 될 것이라고 言及하기도 했다.

 
IPEF의 內容과 特徵
 
現在 美國 상무부와 USTR이 IPEF 論議를 共同으로 이끌고 있지만, 基本的으로 IPEF 아이디어와 根本的인 設計는 白堊館 NSC에서 引渡-太平洋 調停官을 맡고 있는 커트 켐벨(Kurt Campbell)과 國務部를 中心으로 이뤄진 것으로 보인다. IPEF가 美國의 印度-太平洋 戰略의 한 축이라는 點에서 이것은 一見 當然해 보인다. 그러다 보니 自然스럽게 2021年 構想 初期 段階에서 IPEF는 中國 牽制 性格이 强調되었다. 그러나 2022年 5月 出帆時 發表된 內容을 確認하면, 2021年 11月 最初 構想 當時 하나의 獨立的인 필러(pillar)로 이야기되던 輸出統制 및 外國人投資審査 强化, 그리고 이에 對한 有關國間 連帶 議題가 弱化된 것을 確認할 수 있다. 이를 통해 中國 牽制가 中心이 되기보다 中國과의 競爭에서 優位에 서기 위해 新通商 議題 中心의 協力體 構築으로 論議가 發展된 것을 間接的으로 알 수 있다.

IPEF는 關稅引下와 같은 市場接近 條項을 다루지 않는다는 點에서 傳統的인 自由 貿易 協定(FTA)李 아니다. 그代身 IPEF는 新通商 議題를 中心으로 한 4個 필러로 構成되어 있다. 첫 番째는 디지털 經濟, 勞動, 環境을 包含한 公正하고 彈力的인 貿易 規範을 만드는 것, 두 番째는 供給網 彈力性 構築을 위한 協力, 세 番째는 인프라와 綠色 技術 協力, 네 番째는 公正 競爭을 위한 租稅 및 反腐敗 制度 構築이다. 첫 番째 필러는 USTR이 主導하고, 나머지 필러는 상무부가 主導한다.

IPEF의 獨特한 特徵은 參與國의 境遇 위에 提示된 4個 필러에 모두 加入할 義務를 지고 있지 않다는 點이다. 美國은 4個 필러 모두에 參與할 것을 勸奬하고 있지만, 最小 1個 필러에만 參與해도 되는 것으로 알려져 있다. ² IPEF가 經濟 規模와 發達 程度가 다른 國家들의 集合體라는 點에서 필러別 接近이라는 柔軟性을 意圖的으로 確保한 것이다.

또한 IPEF는 美國의 立場에서 RCEP이나 CPTPP와 같이 會員國들이 모두 同意할 수 있는 하나의 多子體制를 만들기보다는 引渡-太平洋 地域에서 旣存의 同盟 및 兩者關係를 强化함과 同時에 그것을 하나의 네트워크로 묶는 戰略으로 보인다. 現在 美國이 主張하는 ‘自由主義 秩序(liberal order)’는 예전과 그 意味가 다르다. 모두를 아우르는 自由主義 秩序가 아닌 마음이 맞는 國家들만 함께하는 블록化된 秩序를 의미한다. 러몬도 長官이 싱가포르에서 言及한 “프렌드쇼語링(friendshoring)”이라는 單語는 美國의 이러한 視角을 端的으로 보여준다. 이를 바탕으로 조금 더 생각을 擴張하면, IPEF의 필러別 接近은 結局 필러別로 생각을 共有하는 그룹을 形成하고 紐帶를 强化하는 戰略이며, 全體 네트워크를 아우르는 플랫폼으로서 IPEF가 存在하는 것이다. 따라서 向後 필러別 論議가 IPEF의 核心이 될 것으로 展望된다.

IPEF에 對한 가장 큰 誤解는 IPEF가 環太平洋經濟同伴者協定(CPTPP)와 같은 메가 FTA가 될 것이라는 期待다. 美國이 意圖하는 IPEF는 關稅 撤廢를 通해 市場接近을 改善하는 것을 目的으로 하지 않는다. 이것은 美國이 IPEF를 構築하려는 當初의 背景을 생각해보면 理解된다. 中國의 負傷과 一對一로 構想 等으로 印度-太平洋 地域에서 美國의 經濟的 리더십과 信賴가 위태로워지고 있는 가운데, 바이든 行政府는 이 地域에서 美國 主導 經濟戰略의 時急性을 認識했다. 卽, 美國으로서는 內容보다는 타이밍이 重要했던 것이다.

美國은 IPEF가 TPP의 길을 걷기를 願하지 않는다. 問題 解決의 時急性을 考慮하여 議會 承認이 必要한 條約이 되는 것을 意圖的으로 避하고 있는 것이다. 美國은 2010年 TPP 協商에 參與했고 2015年 다른 11個國과 協商妥結을 이끌었다. 그러나 結局 오바마 政府 末期 議會 批准을 받는데 失敗하고, 트럼프 大統領 當選 以後 TPP를 脫退했다. 國內 政治的 制約은 協商 參與에서 協商 妥結까지 5年이나 걸리게 했을 뿐만아니라 窮極的으로 美國의 TPP 脫退로 이끌었다. 中國과의 競爭에서 優位에 서기 위한 措置들이 時急한 가운데 最終 마무리가 될지도 모르는 協商에 5年 以上 끌 餘裕가 없는 美國으로서는 只今 할 수 있는 最善의 形態가 IPEF인 것이다.

 

2. IPEF 展望

 
惠澤
 
IPEF에서 關稅의 削減·撤廢는 다루지 않는다는 것을 美國은 明確히 하고 있다, 參與國들, 特히 開發途上國에게 이것은 IPEF의 協定에 積極的으로 臨하는 인센티브를 줄이고 있는 것이 事實이다. 많은 專門家들은 美國이 市場 接近을 約束하지 않는다면 이를 相殺할 수 있는 다른 充分한 惠澤을 提供하는 方法을 찾아야 한다고 指摘한다. 美國이 選好하는 規則 및 標準에 對한 拘束力 있는 約束과 파트너 國家들의 積極的 參與를 願하는 것에 비해 期待할 수 있는 惠澤이 現時點에서는 鮮明히 보이지 않는다고 이야기할 수도 있다.

그러나 △新通商 議題에 對한 不確實性 除去 △貿易에 關한 規制·標準 等 非關稅 障壁 改善 △인프라 整備 支援 및 技術 協力 等은 如前히 IPEF가 參與國들에게 提供하는 큰 惠澤이다. 例를 들어, 美國-멕시코-캐나다 協定(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)는 關稅가 이미 “0”이었던 NAFTA의 再協商만으로도 參與國들에게 經濟的 利益을 提供할 수 있다는 것을 보여줬다. 이러한 經濟的 利益의 큰 部分은 디지털 貿易과 같은 새로운 通商分野에서 USMCA가 提供하는 貿易 政策의 確實性에서 비롯된다. 市場接近 改善이 目的인 CPTPP가 只今 이 瞬間을 위한 協定이라면 새로운 通商議題를 다루는 IPEF는 다가올 새로운 秩序에 確實性을 불어넣기 위한 플랫폼으로 理解해야 한다. 따라서 新通商 議題를 先導的으로 다룰 수 있는 絶好의 機會를 提供한다는 點에서 IPEF는 參與國들에게 可視的인 惠澤을 擔保하고 있다.

 
憂慮
 
IPEF가 議會 批准이 隨伴되지 않는 行政協定으로 推進되고 있다는 點에서 持續可能性에 對한 一部 憂慮의 목소리가 存在한다. 바이든 大統領은 大統領 選擧 遊說 期間때부터 對外貿易協定보다 國內産業 競爭力 强化 및 國內經濟 問題에 注力할 것임을 披瀝하였다. 實際로 2021年 就任 以後 TPA(Trade Promotion Authority, 貿易促進權限)를 更新하지 않음으로써, 任期內 議會 批准이 必要한 一切의 自由貿易協商에 나서지 않을 것임을 再確認헸다. 따라서 IPEF는 2019年 署名된 美國日本디지털通商協定(USJDTA: US-Japan Digital Trade Agreement)과 같이 原則과 例外만을 羅列한 方式의 大統領 行政協定(presidential executive agreement, 以下 “行政協定”)李 될 可能性이 커 보인다. 行政協定이라는 點에서 政權交替 後 美國의 離脫 可能性도 排除할 수 없는 理由다.

그러나 △印度-太平洋 地域의 重要性, △新通商議題 主導權 競爭, △超黨籍인 反中情緖 等을 勘案하면 IPEF 脫退와 같은 일은 發生하지 않을 것으로 展望된다. 트럼프 行政府때부터 人道-太平洋 地域에서 推進했던 經濟繁榮네트워크(EPN, Economic Prosperity Network), 블루닷 네트워크(Blue Dot Network) ³ 等을 勘案하면 공화당 政權이 들어서더라도 비슷한 性格의 IPEF에서 脫退할 理由가 없는 것이다. 또한 디지털 經濟, 供給網 强化, 淸淨에너지 關聯 인프라 構築 等 新通商 議題는 向後 더욱 重要해질 展望인 가운데 이미 構築을 위해 努力을 기울인 IPEF 플랫폼에서의 離脫은 美國으로서도 時間 및 資源 浪費이기도 하다. 게다가 IPEF가 行政協定으로 推進된다는 것은 拘束力이 剛한 內容보다는 宣言的인 內容들이 主가 될 수 있는 可能性이 크다는 것이며, 이 境遇 굳이 美國이 離脫할 理由는 더욱 없어진다. 美中競爭의 尖銳化·長期化를 考慮하면 바이든 政府는 IPEF에 對한 超黨的 支持를 얻기 위해 努力할 것으로 보이고, 美國 議會에서도 中國의 負傷을 遲延시킬 수 있다면 超黨的으로 IPEF를 支援할 것으로 展望된다.

또 다른 憂慮는 IPEF에 參與한 國家들의 多樣性에 起因한다. 現在 IPEF에는 經濟 規模와 發達 程度가 다른 다양한 國家가 參與하고 있다. 이들 國家들이 IPEF를 통해 期待하는 點들도 各其 다르다는 點에서 向後 IPEF의 成功 與否는 이를 어떻게 調律할지에 달려있다고 해도 過言이 아닐 것이다. 例를 들어, 美國은 尖端技術 分野에서 中國 牽制를 위한 輸出統制나 外國人投資審査 强化를 强調할 可能性이 있는 反面, 餘他 國家들은 肯定的인 經濟的 機會創出에 關心이 더 크다. 濠洲와 日本은 美國의 CPTPP 復歸를 最優先的으로 바라는 가운데, IPEF의 規範 水準을 最大限 CPTPP 水準으로 構築하는데 힘을 기울일 것이다 싱가포르, 브루나이, 인도네시아, 말레이시아, 필리핀, 泰國, 베트남 等 ASEAN 7個國 과 印度는 이에 反해 協力 이슈에 注目하며 IPEF에 參與한 先進國들의 技術支援과 인프라 支援에 關心을 갖고 있다.

따라서 IPEF 協商의 進展과 可視的인 成果 導出을 위해서는 協力과 規範의 均衡 잡힌 接近이 必要해 보인다. IPEF에 參與한 先進國에는 디지털 經濟 分野를 비롯해 印度-太平洋 地域에서 共通의 規範이나 標準을 만들어 透明性과 豫測 可能性을 向上하는 것이 IPEF 參與의 인센티브로 作用하겠지만, 準備가 不足한 開途國에게 새로운 規範 및 標準의 形成은 負擔으로 作用할 것이다. 反對로 開途國에는 人材 育成, 技術支援, 인프라 整備 支援 等의 協力이 IPEF 參與의 인센티브이지만 技術移轉 및 資金調達의 問題는 先進國에는 負擔이다. 따라서 이 두 가지를 어떻게 竝行할 수 있을지 向後 論議에 따라 IPEF의 成功 與否가 달려있다.

IPEF가 地域의 經濟秩序에 있어 意味 있는 틀이 되기 위해서는 參加하는 各國이 必要로 하는 分野에서 可能한 것부터 早期에 具體的인 成果를 내는 것이 重要할 것이다. 또한 IPEF의 틀 內外에서 △技術 協力이나 △인프라 整備 支援을 IPEF 協商과 竝行하여 進行해 나가는 것은 IPEF에 參加하는 開發途上國에 있어서 具體的인 決定에 參加하는 인센티브를 높일 것이다. 따라서 美國 市場에 對한 接近 改善을 代替할 程度의 인센티브를 提供하기 위해서는 優先的으로 美國뿐만 아니라 韓國, 日本, 濠洲, 싱가포르 等 先進國들의 協力이 特히 重要해 보인다.

 
中國 問題
 
現在까지 中國은 IPEF의 成功可能性을 낮게 展望하고 이에 對한 剛한 非難보다는 地政學的 分裂과 對立을 꾀하는 것에 對해서 原論的인 憂慮를 표하고 있다. 詳述한 바와 같이 IPEF의 具體的 內容이 아무것도 決定되지 않은 가운데 中國이 IPEF를 經濟報復의 根據로 삼을 名分조차 없는 狀況인 것이다. 現在까지 中國이 表한 剛한 搜査(rhetoric)는 域內 國家들의 積極的인 IPEF 參與를 막기 위해서라기 보다는 IPEF 參與國들로 하여금 向後 協商에 臨함에 있어 中國과의 經濟協力 關係를 勘案하도록 壓迫하는 次元일 可能性이 커 보인다.

이러한 가운데 IPEF 加入으로 인한 中國의 經濟報復 可能性에 對해 國內에 如前히 憂慮의 視角이 存在하고 있다. 그러나 中國의 經濟報復 可能性이 낮은 理由는 다음과 같은 네 가지로 要約해서 提示할 수 있다.

첫째는 手段의 限界다. 2017年 사드(THAAD) 事態 以後 이미 中國이 손쉽게 取할 수 있는 措置들을 모두 取한 것으로 보인다. 中國은 損益 計算을 통해 可視的이고 華麗하지만 自國에 最小限의 被害가 가는 方向으로 經濟報復 措置를 實行해 왔다. 사드 事態 以後 中國은 團體觀光客 訪問 制限, 韓流 컨텐츠 輸入 禁止, 化粧品을 包含한 消費財 輸入規制 强化 等을 活用하여 經濟報復을 取하였다. 5年이 지난 只今, 코로나19로 인해 中國人 觀光客은 現在도 없으며, 韓流 컨텐츠 輸出도 全無한 水準이고, 5年前 中國內 市場에서 打擊을 받은 韓國 消費財 商品들의 市場 占有率도 回復되지 못했다. 따라서 또다시 中國이 經濟報復을 取한다면 韓國 經濟에 打擊을 줄 수 있는 다른 手段을 찾아야 하는 狀況이다. 그러한 點에서 可能性 次元에서는 原資材나 中間財 關聯 中國의 制裁를 떠올릴 수 있으나, 이는 中國에게도 큰 經濟的 被害를 誘發할 수 있다는 點에서 中國은 報復 手段의 限界를 지닌다.

둘째, 韓中 交易 構造의 變化다. 韓中 間 交易構造는 그동안 中間財-中間財 交易 中心으로 發展해왔다. 2021年 우리나라 對中國 輸出品의 80%, 對中國 輸入品의 64%가 中間財였다. 資本財를 包含할 境遇에는 對中國 輸出品의 90%, 對中國 輸入品의 80%까지 그 比重은 올라간다.? 이렇듯 兩國間 産業構造가 高度로 分業化된 狀況 속에서 섣불리 中國이 經濟 攻勢를 펼칠 境遇, 中國도 供給網 攪亂의 被害者가 될 可能性이 크다. 例를 들어, 中國이 意圖的으로 尿素(尿素) 輸出을 制限할 境遇, 韓國內 物流 攪亂을 惹起하며 經濟的 打擊을 줄 可能性은 크지만, 이는 韓國의 對中國 輸出用 中間財 生産 및 運送에도 支障을 招來하며 中國도 窮極的으로 莫大한 經濟的 被害를 입을 可能性이 큰 것이다.

셋째는 美中 葛藤의 尖銳化다. 사드 事態가 發生했던 2016~2017年과 달리 2022年 只今 우리는 尖銳한 美中 間 葛藤을 目擊하고 있다. 따라서 向後 中國이 經濟報復을 加한다면, 過去와 달리 美國이 同盟國인 韓國을 어떤 形式으로든 積極 支援할 可能性이 크다. 이는 最近 臺灣과의 關係 强化로 中國의 經濟的 報復을 받은 리투아니아에 對한 美國의 支援 等에서 事例를 찾을 수 있다. 美中 競爭에 있어 長期戰을 노리는 中國도 時間을 벌기 위해서는 相互依存度가 높은 韓國과 같은 나라를 當場 刺戟해서 얻을 것이 없을 것이며, 中國의 經濟報復은 오히려 韓美 同盟의 깊이·幅·方向性을 中國이 願하지 않는 쪽으로 발전시킬 可能性이 크다.

마지막으로, 中國 國內政治 日程도 考慮 事項이다. 10月 시진핑 主席의 3連任이 豫想되는 가운데 中國의 2022年 核心 키워드는 國內外 情勢 安定이다. 이러한 狀況 속에서 美國과 韓國, 나아가 IPEF 加入國 14個國 全體를 敵으로 돌리는 經濟報復 措置는 不可能할 것으로 展望된다.

오히려 向後 IPEF 論議가 具體的으로 進行됨에 따라 中國이 이슈別로 公式 立場을 披瀝하고 對應해나갈 可能性이 커 보인다. 먼저 IPEF의 필러3과 필러4와 關聯性이 큰 一帶一路 事業(BRI: Belt and Road Initiative)의 修正·補完 作業에 나설 可能性이 크다. 또한 IPEF에 對抗하여 中國이 새로운 經濟프레임워크를 提案해올 可能性도 念頭에 둘 必要가 있다. 그러한 點에서 2022年 4月 中國의 시진핑 主席이 보아오포럼(Boao Forum)에서 提案한 ‘글로벌 安保 構想(GSI: Global Security Initiative)’에 注目할 必要가 있다. 當時 시진핑 主席은 ‘安保 不可分의 原則(the principle of indivisible security)’를 言及하며, “均衡 잡히고, 效果的이며, 持續可能한 安保 프레임워크를 構築하길 願하고 他國의 不安을 바탕으로 自國의 安保를 爭取하는 것을 反對한다”고 强調했다. 中國의 經濟報復보다는 오히려 中國이 競爭的으로 中國版 IPEF를 提案해올 境遇 우리가 어떻게 對應해야 할지 只今부터 準備해야 할 때다.

 

3. 우리의 對應 方向

 
아시아太平洋經濟協力(APEC) 參加國의 國內總生産(GDP) 合計가 世界總生産의 約 60%를 차지하는 가운데, 日本이 CPTPP를 ??主導하고, 中國은 RCEP을 이끌고 있지만, 美國이 主導權을 쥔 多國間 體制가 없는 狀況이다. 美國이 IPEF 構築에 積極的으로 나선 理由는 印度-太平洋 地域에서 美國이 參加하는 多國間 經濟協定이 없는 狀況을 挽回하려는 目的이 있다. IPEF는 國內의 强한 反對로 TPP로 復歸할 수 없는 바이든 政權에 依한 印度-太平洋 地域에의 經濟的 關與를 위한 代替 手段으로 把握된다.

IPEF는 TPP와 같은 ‘傳統的인 自由貿易協定(FTA)’과는 다른 ’21世紀 經濟的 課題를 다루기 위한 21世紀型 經濟的 協定’으로 評價할 수 있다. IPEF 論議에 傳統的인 FTA의 核心 要素인 關稅 自由化 等의 市場接近은 包含되지 않았다. 反面, 新通商 議題인 包括的 貿易 協力, 供給網 强化, 淸淨에너지·脫炭素·인프라, 租稅·反腐敗의 4個 필러(pillar)로 構成되어 있다. IPEF에 參加하는 것은 美國과 中國 中 어느 한 國家에 對한 選擇을 의미하는 것이 아니라, 4個 필러에서 다루는 새롭고 重要한 問題에 對해 解決策을 찾고자 하는 것이다. 제이크 설리번은 IPEF를 “새로운 挑戰에 對應하기 위한 새로운 協商(it is a modern negotiation designed to deal with modern challenges)”이라고 描寫했다. 따라서 向後 新通商 規範의 制定, 政策調整, 協力·支援을 위한 內容이 中心이 될 것으로 보인다.

5月 23日의 「IPEF 出帆에 關한 頂上會議」에는, 美國, 韓國, 日本, 印度를 包含한 13個國이 參加하였으며, 26日에는 皮脂가 合流해 IPEF 參加國은 14個國이 되었다. 中國에 對한 憂慮로 美國 主導의 틀에 參加하는 데 신중한 姿勢를 보인 ASEAN 國家들은 事前 展望보다 많은 7個國이 參與했다. 이는 IPEF의 開放性을 나타냄과 同時에, 中國에 對한 對抗이라는 色彩가 옅어짐을 意味한다. 또한 IPEF에 參加를 希望했던 臺灣을 初期 參加國으로 招待하지 않은 것도 IPEF가 過度하게 정치화되는 것을 막고 中國을 刺戟하지 않으려는 意圖로 보인다. 美國 市場에 對한 接近을 改善하는 內容이 缺如되었다는 點이 IPEF의 問題點으로 指摘되고 있지만, 反對로 생각하면, 美國은 中國 市場을 代替하기 위해 開發途上國에게 美國 市場을 戰略的으로 提供하겠다는 생각까지는 아직 없는 것으로도 解釋할 수 있다. 結局, IPEF 構築의 目的은 中國의 完全 排除가 아니라, 中國 리스크 管理이자 中國과의 公正한 競爭을 위한 環境 造成이라고 理解할 수 있다.

 
效率性에서 安定性으로
 
글로벌 通常 패러다임은 效率性 追求에서 安定性 確保로 變化하고 있다. 이제는 더 以上 글로벌化와 自由經濟를 謳歌하던 時代의 方式이 그대로 通用되지 않으며, 새로운 時代의 거버넌스 體制를 必要로 하고 있다. 이러한 次元에서 IPEF를 理解할 必要가 있다.

2021年 2月 바이든 大統領은 美國 內 主要 産業의 供給網 狀況을 調査하는 行政命令에 署名하는 자리에서 “國家 非常事態時 國民을 保護하고 國民에 必要한 것을 供給하려면 우리의 利益과 價値를 共有하지 않는 나라에 依存해서는 안된다.”라고 言及했다. 美國에서는 最近 經濟安保度 企業의 새로운 社會的 責任(CSR)이라는 論議마저 나오고 있는 實情이다.

信賴를 바탕으로 한 安定性 確保라는 意味에서 새로운 世界 經濟秩序를 規定하는 키워드는 ‘프렌드쇼語링(friendshoring)’이라고 할 수 있다. 2022年 2月 發刊된 美國 政府의 供給網 報告書에서는 US-EU 貿易技術委員會(TTC: Trade and Technology Council)와 함께 IPEF를 ‘프렌드쇼語링(friendshoring)’ 의 2代 事例로 明示했다. IPEF는 印度-太平洋 地域內 프렌드쇼語링 構築을 위한 土臺를 마련할 것으로 期待된다. 美國 政府는 IPEF의 4個 필러에서 US-EU TTC에서 論議되는 內容과 類似한 要素를 담아 유럽과도 連繫가 可能한 印度-太平洋 經濟프레임워크 推進을 目標로 하고 있는 것으로 보인다. 窮極的으로는 地域別로 價値와 規範에 基盤한 小多子體制를 構築하고 이들의 連繫를 통한 多者主義의 擴大를 試圖하려는 것으로 理解된다.

우리는 世界經濟 패러다임 및 글로벌 秩序가 急變하고 있음을 認識하고 旣存의 틀이 아닌 完全히 새로운 틀에서 2022年과 그 以後를 對備할 必要가 있다.

 
單線的 視角이 아닌 複合的 視角의 必要性
 
코로나19와 같은 글로벌 危機와 함께 디지털 轉換, 綠色 轉換, 美中 戰略 競爭의 深化 같은 글로벌 大轉換期를 맞이하여, 主要國들은 自國 優先主義로 對應하기 始作했다. 나아가 올해 벌어지고 있는 러시아-우크라이나 戰爭으로 인해 價値, 規範, 信賴를 基盤으로 한 블록化가 더욱 加速化되고 있는 狀況이다. 그러나 이를 ‘冷戰’이라고 描寫하는 것은 適切하지 않다. 現 國際 情勢의 한 斷面을 大衆에게 쉽게 描寫하는 데는 效果的일지 모르지만, 現 狀況을 包括할 수 있는 單語는 아니다. 過去 美蘇 冷戰期와는 다르게, 陣營 間 또 美中 間에는 높은 相互依存關係와 協力 속에서 對決이 일어나는 等 우리가 이제껏 經驗해보지 못한 局面이 進行되고 있다.

‘冷戰’ 또는 ‘新冷戰’이라는 單語는 中國이 主로 使用하고 있다. 最近 우리 政府의 IPEF 加入에 對해 中國은 “新冷戰을 誘導하지 마라”, “新冷戰을 避하기 위해 努力하라” 等의 公式 立場을 내놓았다. 그間 中國은 美國과의 各種 會談에서도 “冷戰的 思考를 버려야 한다”고 持續的으로 主張했다. 이에 對해 美國 政府는 公式的으로 美中 關係를 “冷戰” 또는 “新冷戰”으로 描寫한 적이 없다. 2022年 5月26日 블링컨 國務長官의 對中國 政策 發表에서도 나타났듯이, 바이든 政府의 對中國 政策은 3C(Cooperation, Competition, Confrontation)로 描寫된다. 協力할 部分에 있어서는 協力하고, 競爭하는 部分에서는 公正한 競爭을, 그리고 讓步할 수 없는 價値를 지키기 위해서는 對立도 不辭하겠다는 것이다. 그러나 이것은 基本的으로 中國과의 共存(co-existence)을 前提로 하고 있다.

우리도 ‘新冷戰’과 같은 單線的인 視角이 아닌, 現 글로벌 情勢를 보다 精密하고 複合的인 視角에서 바라볼 必要가 있다. ‘新冷戰’과 같은 二分法的 視角에서 國際關係를 바라본다면 複合的인 狀況을 理解하기도 어려울 뿐만 아니라 解法도 至極히 制限的일 수밖에 없다. 이렇게 複雜하고 不確實性이 높은 時期에는 自體力量 强化가 重要하다. 現 段階에서는 盲目的으로 特定國을 排除하는 排他的인 接近보다는 國際 規範에 立脚한(rules-based) 事案別 接近과 最大限 包容的인 接近을 통해 우리의 力量 强化에 나서며 未來를 準備해야 할 것이다. 不確實性이 높은 狀況일수록, 政府는 最大限 友好的인 通商環境을 造成하는데 外交的 努力을 다함과 同時에 우리의 産業力量을 提高하며 힘을 備蓄해야 한다.

 
우리나라의 役割
 
따라서 우리의 力量 强化를 위해 IPEF를 積極 活用할 必要가 있다. IPEF의 具體的 內容을 定하는데 있어 우리 役割과 比重의 程度는 우리政府의 意志와 戰略에 달려 있다. 그러한 點에서 이番 IPEF 出帆과 向後 開始될 協商은 우리의 未來競爭力을 左右할 重要한 論議의 張일 뿐만 아니라 韓國이 國際社會에서 規範 制定者(rule-maker)로서의 役割을 遂行할 수 있을지 試驗 받는 첫 舞臺가 될 展望이다. 새로운 域內 協議體를 만들어가는 初期 作業부터 細部的 協商까지 積極 參與하여, 우리의 役割·比重·重要性을 높이고, 우리의 經濟的 利害를 反映 可能해야 할 것이다.

現在 4個 필러의 主題만 決定된 狀態에서, 以後 本格 論議를 통해 포스트 코로나 時代의 새로운 議題에 對한 規範 形成 作業이 進行될 것이다. 우리 政府는 責任있는 글로벌 中樞國家로서 韓半島 이슈를 넘어서 IPEF를 플랫폼으로 活用하여 國際的 挑戰課題 對應에 寄與해야 할 것이다. IPEF를 우리의 印度-太平洋 地域 戰略을 업그레이드하고 補完하는 手段으로 삼아보는 것도 생각해 볼 수 있다. 美國이 提示하는 것에 對해 受動的 對應만 할 것이 아니라 우리가 새로운 아이디어를 提示하고 美國의 參與를 誘導할 수 있는 時點이 왔다고 생각된다. 特히 印度-太平洋 地域內에서 共有되는 韓國의 肯定的 이미지는 큰 資産이다. 아세안 等 域內 國家와 오랜 期間 構築해 놓은 開發·인프라 네트워크와 連繫하여, 우리 企業들의 印度-太平洋 地域 市場進出을 促進하고, 常時化되고 있는 供給網 攪亂에 對備하여 IPEF 參與國들과 回復力 있는 供給網 構築에 나서야 한다. 우리가 參與했거나 參與 豫定인 RCEP 및 CPTPP 等 印度-太平洋 地域의 市場接近 改善을 위한 旣存 自由貿易協定들과 相互補完的으로 構成될 수 있도록 推進할 必要도 있다.

IPEF가 美國의 印度-太平洋 戰略의 一環으로 推進되는 만큼, 經濟·通商뿐만 아니라 우리 政府의 外交·安保的 비전을 反映할 수 있도록 努力해야 할 것이다. 우리 政府가 推進하는 對인태, 對아세안 政策과 有機的으로 連繫될 수 있도록 準備해야 한다. 印度-太平洋 地域의 繁榮을 위해 開放性, 透明性, 包容性 原則에 基盤하여 IPEF 參與國 및 그 밖의 周邊國들과 緊密히 協議해야 할 것이다. IPEF가 特定 國家를 排除하는 協力體가 아니며, 國際 規範과 價値를 基盤으로 開放的이고 透明한 플랫폼임을 强調할 必要가 있다. 特히 美國도 中國을 完全 排除할 醫師가 없는 가운데 IPEF 協議를 해 나가는 過程에서 韓中 協力을 考慮한 內容들이 反映될 수 있도록 努力할 것임을 中國에 積極的으로 알릴 必要도 있어 보인다. 供給網 安定化를 위해 中國 依存度가 지나치게 높은 分野에서 中國依存度를 낮추는 것은 必要하지만 盲目的이거나 完全한 中國과의 디커플링은 바람직하지 않다.

向後 中國 이슈를 다룸에 있어서도 中國은 政治와 經濟를 分離하지 않는 國家라는 點을 認識해야 한다, 單純히 經濟 論理만으로 中國을 說得하는 것은 不可能하다. 政治 論理도 必要한 가운데, 中國을 說得하기 위해서는, 于先 우리만의 價値와 原則에 對한 定義를 내릴 必要가 있다. 다시 말하면, 우리만의 레드라인 設定을 하고 一貫性있는 適用을 통해 事例들을 蓄積하는 것이 必要해 보인다. 原則을 지키기 위해 若干의 費用은 甘受해야 할지도 모른다. 中國은 臺灣問題, 티베트問題, 社會主義體制 等 國家核心利益과 關聯해서 레드라인을 設定하고 있다. 그에 反해 우리의 核心利益은 무엇인지 不分明해 보인다. 只今까지 우리 外交街 우리만의 레드라인을 設定하고 一貫性있는 對應을 해왔다고 보기 힘들기 때문에 이제라도 우리 核心利益에 對한 定義를 내리고 對應할 必要가 있다. 이는 韓中 關係에 있어 將次 우리 運身의 幅을 넓히고 對中國 協商의 레버리지 確保로도 이어질 可能性이 크다.

一旦 價値와 規範中心의 連帶가 强化된다면 戰略的 愼重性은 必要하겠지만 戰略的 模糊性 維持는 危險하다. IPEF 協商이 本格化되면 우리의 正體性과 原則을 確實히 할 必要가 있다는 것이다. 每 瞬間 國家利益 極大化를 위한 熾烈한 苦悶은 必要하지만, 臨機應變式 눈치 보기는 안 된다. 自由·民主主義 等 普遍的 價値를 增進하고, 글로벌 懸案 解決 寄與를 위해 글로벌 中樞國家로서의 役割과 責任을 다하겠다는 우리의 믿음과 意志를 行動으로 보여줄 때다. 그러한 點에서 이番 IPEF 參與와 韓美 頂上會談의 成果는 큰 意義를 지녔다.