• 改憲 論議하기에 좋은 時期는 따로 없다

• 憲法 改正 論議 過程이 곧 未來 韓國 準備 過程

• 權力體系 變更에는 深度 있는 論議 必要

• 改憲案 合意 過程에 對話와 妥協 政治 復元 可能

執權 與黨 國民의힘이 108席을 차지한 22代 總選 結果를 두고 “與黨이 改憲 沮止線을 死守했다”고 解釋한다. 더불어民主黨과 祖國革新黨 等 汎野圈을 모두 합쳐도 200席에 미치지 못하기 때문에 國會에서 與黨이 反對하면 改憲案을 통과시키지 못한다는 點에서다.

하나의 政治勢力이 改憲을 議決하지 못하기 때문에 改憲이 不可能한 것으로 볼 수 있다. 그러나 다른 한便으로 생각하면 改憲처럼 重大한 政治的 事案을 한 陣營에서 議席數를 내세워 獨斷的으로 밀어붙이는 것은 바람직하지 않다.

陣營 間 論議와 協商을 통해 合意된 改憲案을 導出하는 것이 憲法 改正의 正常的 過程이다. 이런 視角에서 보면 어느 政治勢力도 200席을 차지하지 못한 議席 分布는 곧 與野 合意로 改憲案을 導出할 機會를 마련해 준 것으로 생각할 수 있다.

限界 이른 5年 單任 大統領制

改憲 節次를 보면 改憲 發議 權限은 大統領과 國會에 있다. 國會는 在籍議員 過半數 同意를 얻어 改憲을 發議할 수 있다. 大統領이나 國會가 發議한 改憲案은 大統領이 20日 以上 公告한 後 國會에서 在籍議員 3分의 2 以上 贊成하면 議決된다. 그리고 議決된 改憲案은 國民投票에 부쳐 有權者 過半의 投票와 投票者 過半의 贊成을 얻어야 改正 憲法으로 確定된다. 憲法이 國家 統治 體制와 基本權 保障의 基礎가 되는 根本 法規이기에 改正을 위해서는 이처럼 여러 段階에 걸쳐 높은 水準의 同意를 요한다.

改憲 論議가 새로운 것은 아니다. 立法 主體인 國會에서 國會議長이 主導한 改憲諮問委員會나 改憲特委가 設置된 事例가 相當히 많다. 20代 國會에서 丁世均 國會議長 以後로 21代 金振杓 議長까지 大部分 國會議長이 改憲 論議에 積極的이었고 改憲特委까지 設置했다. 與野의 極甚한 葛藤 狀況 속에서 改憲特委는 아무런 成果를 내지 못하고 解體됐다. 改憲을 論議하기에 가장 좋은 時期는 따로 없다. 憲法이 政治 狀況에 照應하지 않는다면 언제든 改正 論議를 始作할 必要가 있다.



改憲 必要性이 가장 많이 言及되는 內容은 權力體制 變動과 大統領 任期와 關聯된 것이다. 4年 重任 大統領制 導入을 主張하는 쪽에서는 現行 5年 單任制下에서는 大統領의 政治的 責任性 缺如와 躁急한 成果主義가 深刻하다는 點을 指摘한다.

大統領이 再選에 挑戰하지 못하기 때문에 執權 時期 國政 運營에 對한 責任을 물을 수 없다. 또한 現職 大統領은 5年 안에 成果를 이뤄야 한다는 조바심에 無理한 政策을 推進하게 된다는 것. 中임을 許容하면 이 같은 問題를 解決할 수 있다고 보는 것이다.

任期와 關聯해서는 大統領과 國會議員 任期가 달라 選擧가 過度하게 많다는 點을 指摘한다. 그리고 大統領 任期 中 總選 結果에 따라 多數黨이 바뀌는 急激한 政治 變動 또한 問題로 指摘된다. 大統領 任期와 國會議員 任期를 4年으로 같게 하고 두 選擧를 同時에 치르면 選擧 負擔이 적고 大統領 任期 中間에 國會 支配 政黨의 變化도 나타나지 않게 된다고 主張한다.

勿論 大統領 4年 重任制를 擇할 境遇 發生하는 問題도 考慮해야 한다. 重任制가 導入되면 現職 大統領이 再選에 挑戰할 可能性이 높다. 卽 大統領이 次期 大選候補가 될 可能性이 커 職責을 利用한 포퓰리즘 政策과 公約이 只今보다 훨씬 심해질 수 있다. 우리가 經驗한 大統領 가운데 任期 終了가 아쉬워 在任했으면 좋겠다는 大統領이 있었는지 생각해 보자. 8年 동안 한 名의 大統領에게 國政 運營을 맡기는 重任制가 最善인가 하는 愼重論을 펴게 된다. 人氣 없는 大統領의 再選을 막으면 된다고 생각할 수 있지만 選擧에서 現職의 利點은 생각보다 크다.

다른 한便으로는 選擧費用과 負擔을 줄이기 위해 同時 選擧를 導入하면 國會의 行政府 牽制 機能이 弱化될 可能性이 높다. 選擧 歷史를 보면 大選 直後 치른 地方選擧나 總選에서 執權黨이 壓倒的으로 勝利하는 境遇가 많다. 執權 初 大統領의 높은 支持 德分이다. 大選과 總選을 同時에 치르면 有權者들은 大選에 훨씬 關心이 높기 때문에 大選 候補 選擇이 總選 候補 選擇에 影響을 미친다. 卽 大選이 總選을 決定하는 셈이 된다. 有權者들이 같은 政黨의 大統領 候補와 國會議員 候補를 選擇할 比率이 높아질 수 있다. 그 結果 한 政黨이 大統領과 國會를 모두 支配하는 與大野小가 當然해지고 三權分立 原則이 지켜지기 어려워질 수 있다.

支持者 크기만큼 權力 나눠야

改憲 論議에서 權力體制를 變更하는 것은 政治構造의 根本的 變化를 의미하기에 매우 深度 있는 論議가 必要하다. 現在 政治體制를 變更해야 한다는 主張은 大統領提議 弊害를 指摘한다. 첫째는 過度한 權力 集中이며 이를 帝王的 大統領 權力이라고 불러왔다. 權威主義 時節부터 이어진 大統領의 無所不爲 權限은 1987年 民主化 以後 40年 가까운 時間이 지났지만 如前히 繼續되고 있다. 民主化 以後에도 大統領은 檢察, 國家情報院, 國稅廳 等 權力機構를 野黨을 비롯한 反政府 勢力을 抑壓하는 手段으로 活用해 왔다. 그동안 檢察改革, 國精院의 國內 政治 干與 禁止 等 다양한 措置를 講究했지만 結局은 最高 權力者인 大統領의 權限 濫用을 제대로 막을 수 없었다. 이는 韓國 政治에서 大統領制가 갖는 內生的 問題로 看做되고 있다.

大統領選擧가 勝者獨食(winner-take-all) 方式이라는 點도 問題다. 勝者가 모든 權力을 가지며 敗者에게는 아무것도 주어지지 않는다. 이러한 競爭 方式에서 政治勢力들은 選擧 勝利를 위해 어떠한 代價도 치르겠다는 死生決斷의 마음을 갖게 된다. 아울러 敗者를 支持한 有權者들은 그들을 代辯할 政治權力이 없다는 點에서 政治的 喪失感을 크게 느끼게 된다. 選擧 以後 國民統合은커녕 內在된 葛藤이 統制할 수 없는 水準에 이른다. 이러한 現象은 最近 美國 選擧에서 나타난 兩極化를 통해서도 볼 수 있다.

原則的으로 政治權力을 公正하게 附與하는 方式은 支持者의 크기만큼 權力을 나눠 갖는 것이다. 內閣制가 바로 이러한 權力 分割 方式에 比較的 가깝다. 總選에서 多數 議席을 차지한 政黨이 政府를 構成하게 된다. 萬一 過半 議席을 차지한 政黨이 없으면 다른 政黨과 聯合해 聯立政府를 構成한다. 聯立政府에 參與한 政黨들은 自身의 主要 公約을 執行할 機會를 갖게 된다. 最多得票者의 權力 獨占이 아니라 다양한 政治勢力이 聯立政府에서 代表性을 높일 수 있는 것이다.

內閣制에서도 政黨들은 더 많은 得票와 議席을 차지하기 위해 競爭하지만 1等을 하지 않더라도 聯立政府에 參與할 機會가 있다. 따라서 政黨들은 正體性을 維持하고 이념적으로 一貫性 있는 選擧公約을 提示하게 된다. 大統領制 選擧에서처럼 得票 至上主義로부터 自由로울 수 있다. 勿論 내각제에서는 聯立政府가 崩壞되면 다시 選擧를 치러야 하는 政治 不安 要因이 있다는 短點이 있다.

政權交替에 關係없이 深化되는 政治 葛藤을 解決하고 國民에 對한 政治 反應性을 높이는 方案 中 하나로 國政責任者 選出 方式을 變更하는 것을 論議해볼 만하다. 制度만으로 一擧에 問題를 解決할 수는 없지만 制度가 바뀌면 行爲者인 政治人의 行態 變化도 期待할 수 있기 때문이다. 또한 多分化된 現在의 韓國 社會에 大統領 1人에게 權力을 몰아주는 方式보다는 多樣한 意見이 收容될 餘地가 높은 多元的 民主主義 環境이 造成돼야 한다.

22代 國會는 開院 初부터 改憲 論議에 積極的일 必要가 있다. 尹錫悅 政府에서 總選이 더는 없다. 2026年에 地方選擧가 있지만 改憲에 影響을 받지 않는다. 政黨들이 短期的 選擧 利得의 셈法에서 自由로울 수 있는 것이다. 國民을 위한 國會라는 슬로건에 맞게 22代 國會에서 未來 韓國 社會를 準備하는 憲法 改正의 큰 成果를 이루어내기 바란다. 民主主義 深化를 위한 憲法 改正 協議 過程이 成功하면 政黨 間 信賴 構築의 機會가 생길 수 있고, 다른 領域에서도 讓步와 合意의 政治 慣行이 蓄積될 수 있다.