Ambtenaar
|
|
|
ISCO-08
|
24
|
Niveau
|
lbo / mbo / hbo / wo
|
Een
ambtenaar
is iemand die op grond van een bijzondere vorm van
arbeidsovereenkomst
of benoeming werkzaam is voor een overheid. De rechtspositie van de ambtenaar in het zogeheten
ambtenarenrecht
is echter niet exact dezelfde als die van de in loondienst werkzame werknemer in het reguliere
arbeidsrecht
. Ambtenaren kunnen werken bij de
rijksoverheid
(Nederland), de federale overheid (Belgie), een gemeenschap (Belgie), een
gewest
(Belgie), een
provincie
, een
gemeente
, een
waterschap
of bij instellingen die worden beheerd door de
staat
of
openbare lichamen
. Dienovereenkomstig worden zij ook wel aangeduid als rijksambtenaren, federale ambtenaren, gemeenschapsambtenaren, gewestelijke ambtenaren, provincieambtenaren, gemeenteambtenaren, waterschapsambtenaren, onderwijsambtenaren, politieambtenaren, militaire ambtenaren enzovoorts.
Afhankelijk van hun functie, leggen ambtenaren een
zuiveringseed
of
ambtseed
af.
Een ambtenaar in een hoge positie wordt wel topambtenaar genoemd. Dit is geen officiele benaming. De hoogste ambtenaar van een ministerie is de
secretaris-generaal
.
Soms bedoelt men met "ambtenaar" slechts de administratieve ambtenaren, waarbij de specifieke statuten voor militairen,
politie
en onderwijzend personeel niet als "gewone ambtenaren" worden gezien. Vaak wordt de definitie van ambtenaar uitgebreid tot contractuele ambtenaren, die geen eed afleggen maar waarbij de rechtspositieregeling niet geschiedt door een wettelijke statuut maar door een arbeidscontract als werknemer. Daarnaast worden ook werknemers van semioverheidsinstellingen veelvuldig als ambtenaren gezien.
Tot 1 januari 2020 werd onder ambtenaar verstaan een
natuurlijk persoon
, die is aangesteld in een openbare betrekking (het "openbaar ambt") om, ondergeschikt aan een hoger gezag, een deel van de
overheidstaak
te verrichten. Per 1 januari 2020 is het (in Nederland) diegene die met een overheidswerkgever een arbeidsovereenkomst heeft afgesloten.
[1]
Het woord 'ambt' is ontstaan als verkorting van 'ambacht' en daarvan gescheiden door splitsing van de betekenissen: ambacht voor handwerk en ambt voor "hogere" functies.
[2]
Het openbaar ambt refereert naar de openbare functies die een beambte kan uitoefenen. Een beambte (die een ambt uitoefent) kan echter ook voor een prive-bedrijf werken. In de praktijk ging "ambt" voornamelijk verwijzen naar het "openbaar ambt". Bij het ontstaan van de term ambtenaar werd het adjectief "openbaar" niet meer overgenomen, terwijl de term "ambtenaar" wel steeds verwijst naar diegene die een
openbaar
ambt uitoefent. In het Frans vond een gelijkaardige evolutie plaats: van
fonction publique
(openbaar ambt) naar
fonctionnaire
(ambtenaar).
[3]
Voorlopers van de tegenwoordige ambtenaren waren de dienaren van de vorsten in de
late middeleeuwen
.
Keizer Frederik II
stelde in 1231 een nieuwe regeling voor de ambtenarij in. Daarbij werd voor het eerst een staat gebaseerd op een zuiver wereldlijk bestuur, waarvan de ambtenaren recht hadden op een goede honorering en oudedagvoorziening, maar ook onderworpen waren aan een uitgebreid controlesysteem en bijzondere gehoorzaamheidsplichten.
Pas aan het begin van de
19e eeuw
werd de Europese ambtenarij onderworpen aan de staat en de wet in plaats van een vorst. De
Franse Revolutie
was mede bepalend voor het ontstaan van de moderne ambtenarij.
Ambtenaren zijn doorgaans moeilijker te ontslaan dan (contractuele) werknemers. Het hierachter schuilgaande idee is om een rem te vormen op overheidswillekeur en om te vermijden dat telkens er een nieuwe heerser is, alle ambtenaren worden ontslagen en er nieuwe ambtenaren worden benoemd (wier benoeming dan soms het gevolg kan zijn van
nepotisme
).
In veel opzichten lijkt de positie van een ambtenaar op die van
werknemers
die werkzaam zijn op grond van een
arbeidsovereenkomst
, te weten:
- de ambtenaar werkt in een gezagsverhouding tot een wederpartij (het overheidsorgaan dat de ambtenaar heeft aangesteld)
- de ambtenaar voert ten behoeve van zijn wederpartij op vastgestelde tijden vastgestelde taken persoonlijk uit
- de ambtenaar wordt voor deze werkzaamheden door zijn wederpartij betaald
In juridische zin is er echter sprake van een fundamenteel verschil tussen de positie van ambtenaren en die van werknemers die werkzaam zijn op grond van een
arbeidsovereenkomst
. Een ambtenaar wordt namelijk door middel van een
eenzijdige
rechtshandeling
- een statuut - door de overheid 'aangesteld'. De aanstelling wordt in een besluit vastgelegd. Buiten de overheid gaan werknemer en werkgever samen een
tweezijdige
arbeidsovereenkomst
aan. Dat juridische verschil van aanstelling neemt natuurlijk niet weg dat ook een
natuurlijk persoon
die als ambtenaar werkzaam zal zijn hiermee gelijk een werknemer tot overeenstemming met zijn wederpartij dient te zijn gekomen alvorens de aanstelling formeel wordt vastgelegd.
Bovengenoemd verschil heeft gevolgen voor de rechten en plichten van ambtenaren die van land tot land verschillen. Bijvoorbeeld:
- In principe gelden de wettelijke regels omtrent aanstelling en ontslag volgens het
burgerlijk recht
niet
voor ambtenaren. Het
ontslagrecht
is geregeld in de
Ambtenarenwet
en de onderhangende regelingen. Ambtenaren kunnen ontslagen worden op grond van nauwomschreven gronden.
- Ambtenaren hebben in het algemeen stakingsrecht, maar mogen in sommige gevallen niet
staken
(zie ook
minimale dienstverlening
).
De bijzondere rechtspositie van ambtenaren wordt en is in veel landen steeds meer in overeenstemming gebracht met die van werknemers die op grond van een
arbeidsovereenkomst
werkzaam zijn.
De ambtenaar heeft in
Nederland
een door de
Ambtenarenwet 2017
gewaarborgde rechtspositie. Deze
wet
droeg tot 1 januari 2020 de beslissing van geschillen tussen ambtenaren en overheid in eerste instantie op aan de kamers van bestuursrechtelijke zaken van de
arrondissementsrechtbanken
, in hoger beroep aan de
Centrale Raad van Beroep
. De
arbeidsvoorwaarden
waren geregeld in het
Ambtenarenreglement
.
Een ambtelijke aanstelling was in vaste dienst of in tijdelijke dienst. Aanstelling in tijdelijke dienst geschiedde voor bepaalde of voor onbepaalde tijd.
Het ambtelijk en het privaatrechtelijk
ontslagrecht
verschilden van elkaar op formele punten. In het
bijzonder onderwijs
geldt een hybride ontslagrecht dat formeel op het Burgerlijk Wetboek is gebaseerd, maar ook elementen kent die op het ambtelijk ontslagrecht zijn gebaseerd.
In
1903
voerde het
kabinet-Kuyper
in reactie op een grote
spoorwegstaking
een
stakingsverbod
in voor ambtenaren en werknemers in bepaalde sectoren (zoals de
spoorwegen
). In
1979
werd dit verbod door het
kabinet-Van Agt I
weer opgeheven.
In
Nederland
werd het
salaris
van rijksambtenaren geregeld in het
Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984
. Voor
politie
,
defensie
zijn afwijkende regelingen opgesteld. Dit gold ook voor ambtenaren van decentrale overheden.
Bij de rijksoverheid zijn 19 salarisschalen.
[4]
De eerste 5 schalen zijn in principe bedoeld voor functies waarvoor weinig opleiding vereist is, schaal 6 en 7 voor functies op
mbo
-niveau, schaal 8 en 9 voor functies op
hbo
-niveau en schaal 10 tot en met 18 voor functies op
universitair
niveau. Iedere schaal bevat een aantal treden; de overgang naar de volgende trede, de
periodieke verhoging
geschiedt meestal automatisch. Ook bevorderingen naar de volgende schaal komen soms automatisch tot stand. Als gevolg van deze regel verdienen de laagste ambtenaren vaak meer dan werknemers met soortgelijke functies in het bedrijfsleven en de hoogste ambtenaren minder. De laagste ambtenaren kunnen bijvoorbeeld opklimmen tot de top van schaal 3 waar zij anderhalfmaal het
minimumloon
verdienen. Het salaris in schaal 18 is iets meer dan zesmaal het minimumloon.
De topfunctionarissen bij een ministerie (ook wel departement genoemd) behoren tot de Topmanagementgroep (kortweg TMG genoemd) en zijn niet ingedeeld in een van de hierboven genoemde salarisschalen maar krijgen een vast bedrag. Dit wordt wel schaal of niveau 19 genoemd. Onder de TMG vallen de volgende functies:
Deelname aan het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds
[
bewerken
|
brontekst bewerken
]
Ambtenaren (in de strikte zin van diegenen die een arbeidsovereenkomst hebben gesloten met een overheidswerkgever) vormen een deel van het personeel in de sectoren die bij elkaar worden aangeduid als
overheid en onderwijs
(O & O). Dit heeft onder meer betrekking op
ABP-pensioen
, en op
eigenrisicodragerschap voor de WW
van de werkgevers.
Onder meer het
bijzonder onderwijs
valt wel onder O & O, maar er zijn geen ambtelijke aanstellingen, maar
arbeidsovereenkomsten
naar burgerlijk recht.
In
2005
heeft een werkgroep van het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om het onderscheid ambtenaar/werknemer op te heffen, door van alle ambtenaren 'gewone' werknemers te maken.
Volgens het
Regeerakkoord 2012
wordt het ontslagrecht van ambtenaren in overeenstemming gebracht met het ontslagrecht van werknemers buiten de overheid. Ook secundaire arbeidsvoorwaarden van ambtenaren worden ? na raadpleging van de sociale partners ? gelijkgetrokken met die in de private sector.
Per 1 januari 2020 is ingegaan de
Wet van 9 maart 2017 tot wijziging van de Ambtenarenwet en enige andere wetten in verband met het in overeenstemming brengen van de rechtspositie van ambtenaren met die van werknemers met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (Wet normalisering rechtspositie ambtenaren)
, tegelijk met alle benodigde invoerings- en aanpassingswetgeving.
[5]
[6]
Met de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) is de rechtspositie van rijksambtenaren zoveel mogelijk hetzelfde geworden als die van medewerkers in het bedrijfsleven.
[7]
[8]
Artikel 3, zesde lid,
Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement
met de
Circulaire Ontslag of terugkeerrecht rijksambtenaren na een periode lidmaatschap Tweede Kamer of Europees Parlement
[9]
bepalen dat in het geval een rijksambtenaar lid wordt van de Tweede Kamer of het Europees Parlement hem eervol ontslag wordt verleend, dan wel ? op zijn verzoek ? wordt ontheven van de waarneming van zijn ambt (dus een soort
verlof
wordt toegekend). Het is geen recht, het verzoek kan worden geweigerd. Na een zittingstermijn moet de ambtenaar kiezen welke carriere hij wil voortzetten: hij moet weer als ambtenaar gaan werken of wordt eervol ontslagen.
Ook voor personeel dat bij een gemeente werkt is de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO)
[10]
van toepassing. De uitwerking in CAR-UWO-artikelen had lokaal pas rechtskracht als het college van B&W deze heeft overgenomen in de plaatselijke arbeidsvoorwaardenregeling.
CAR-UWO is niet van toepassing op onder meer de volgende medewerkers, ondanks dat zij door het college of de gemeenteraad zijn benoemd:
[11]
- de vrijwilliger bij de
brandweer
- onderwijzend
personeel
- onderwijsondersteunend personeel als de onderwijsrechtspositieregeling op hen van toepassing is
- personen in de werkvoorziening die een indicatie hebben voor de
sociale werkvoorziening
, met uitzondering van degene met een indicatie die werkzaam is bij de gemeente in het kader van "begeleid werken"
- ambulancemedewerker
Aanvankelijk werd de term ambtenaar in Belgie voornamelijk gebezigd voor het staatspersoneel van het hoogste niveau ( 1 of A ), de rest van het personeel werd aangeduid als beambte. Arbeidsrechtelijk gesproken ging het wel om ambtenaren voor elke functie. In
Belgie
wordt het "statuut van de ambtenaren" geregeld door het
Koninklijk Besluit
van 2 oktober 1937, het zogenaamde "statuut Camu"; dit statuut werd weliswaar reeds herhaalde malen aangepast en uitgebreid. Het statuut Camu geldt echter enkel voor de statutaire federale administratieve ambtenaren van de federale uitvoerende macht. De rechtspositieregeling (het 'statuut'), van de statutaire ambtenaren van de gemeenschappen en gewesten, wordt geregeld in besluiten van de desbetreffende Gemeenschap of het Gewest zelf, binnen een gemeenschappelijk kader, dat men het Algemene Principes Koninklijk Besluit (APKB) noemt.
Zowel op het federale, regionale als lokale niveau zijn er naast statutaire (administratieve) ambtenaren ook contractuele ambtenaren en mandaathouders (dit laatste voor de hoogste functies). Daarnaast zijn er op het federale niveau naast de statutaire
administratieve
ambtenaren ook nog specifieke statuten voor
militairen
,
politieagenten
, medewerkers van inlichtingendiensten,... Op het regionale niveau zijn er ook specifieke statuten voor
leraren
.
Federale administratieve ambtenaren worden aangeworven in vier verschillende niveaus. Om in het niveau A aangeworven te worden, moet je in het bezit zijn van een universitair diploma of een gelijkwaardig diploma. Voor niveau B is een bachelordiploma vereist. Voor niveau C volstaat een diploma secundair onderwijs en voor niveau D zijn er geen diplomavereisten. Deze niveaus gelden ook voor de contractuele federale administratieve ambtenaren. Binnen een niveau zijn er nog verschillende klassen. Zo bestaan er binnen niveau A zes klassen, gaande van A1 (laagste) tot A6 (hoogste). Per niveau of klasse gelden er verschillende titels:
Niveau of klasse
|
Titel
|
A6
|
Administrateur-generaal, directeur-generaal
|
A5
|
Administrateur, directeur
|
A4
|
Adviseur-generaal
|
A3
|
Adviseur
|
A2
A1
|
Attache
|
B
|
Administratief, penitentiair administratief, technisch, financieel, fiscaal of ICT deskundige
|
C
|
Administratief, penitentiair administratief, technisch, financieel of veiligheidsassistent
|
D
|
Administratief, penitentiair administratief, technisch, financieel of veiligheidsmedewerker of operationeel brigadier
|
Een gelijkaardige indeling in niveaus wordt gebruikt bij regionale en lokale overheden. Binnen een niveau zijn er echter andere indelingen in klassen, waarbij er bij de regionale overheden minder (rangen A1-A3) en bij de lokale overheden meer (graden A1-A10) klassen bestaan.
In
Duitsland
hebben met name hogere functionarissen bij de overheid de status
Beamter
. Daarnaast heeft de overheid ook werknemers in dienst, via een arbeidscontract. De trend is om het aantal functionarissen met de status 'Beamter' te beperken.
De Duitse ambtenarij werd na de
Tweede Wereldoorlog
verweten dat ze in hun toewijding en plichtsgetrouwheid kritiekloos aan de misdaden van de
nazi
's hadden meegewerkt. Professor
Robert D' Harcourt
, die het optreden van de ambtenaren tijdens de Tweede Wereldoorlog onderzocht in opdracht van de geallieerden constateerde:
"De Duitse ambtenarij werkt met benijdenswaardige efficientie, echter in het onrecht evenzeer als in het recht. Het enige wat het geleerd heeft, is als een geolied raderwerk te blijven draaien."
In 1945 werd de ambtenarenstatus door het geallieerde bestuur in eerste instantie afgeschaft. In de Bondsrepubliek werd het in juli 1950 weer ingevoerd. In artikel 33 van de grondwet staat sindsdien dat de uitoefening van de bevoegdheden van de openbare macht aan leden van de overheidsdienst moet worden toebedeeld, die in een publiekrechtelijke dienstverband staan.
- ministeriele ambtenaren
- secretaris-generaal / secretaresse-generaal (Staatssekretar) = chefambtenaar van ministerie
- directeur-generaal ministeriaal (Ministerialdirektor) = chef van ministeriele afdeling
- directeur-ministeriaal (Ministerialdirigent) = chef van ministeriele onderafdeling
- raad ministeriaal (Ministerialrat) = chef van ministeriele bureau (Referatsleiter)
- hoofdambtenaren (Beamte des Hoheren Dienstes)
- leidinggevende administratie-directeur (Leitender Regierungsdirektor)
- administratie-directeur (Regierungsdirektor)
- hoofdadministrateur (Regierungsoberrat / Oberregierungsrat)
- administrateur (Regierungsrat)
- hogere ambtenaren (Beamte des gehobenen Dienstes)
- (Oberamtsrat)
- (Amtsrat)
- (Amtmann)
- (Oberinspektor)
- (Inspektor)
- middelbare ambtenaren (Beamte des Mittleren Dienstes)
- administratie-hoofdsecretaris (Regierungshauptsekretar)
- administratie-oppersecretaris (Regierungsobersekretar)
- administratie-secretaris (Regierungssekretar)
- administratie-adjunct (Regierungsassistent)
- lagere ambtenaren (Beamte des Einfachen Dienstes)
- (Oberamtsmeister)
- (Amtsmeister)
- (Hauptamtsgehilfe)
- (Oberamtsgehilfe)
In de jaren 90 werden veel ambtenarenposten vervangen door werknemerposities, met name in de
geprivatiseerde
luchtverkeersleiding
, de posterijen en de
Deutsche Bundesbahn
.
In de
DDR
had men geen ambtenaren; tegenwoordig zijn er in het oosten van Duitsland nog steeds minder ambtenaren dan in het gebied van de oude Bondsrepubliek.
Bronnen, noten en/of referenties
|