Das Polizei- und Ordnungsrecht (haufig abgekurzt als POR, auch Polizeirecht oder polizeiliches Gefahrenabwehrrecht ) umfasst einen Teil des deutschen besonderen Verwaltungsrechts , der die Gefahrenabwehr durch Vollzugspolizei und andere Behorden zum Gegenstand hat. Der Begriff Gefahr bezeichnet eine drohende oder bereits eingetretene Schadigung der offentlichen Sicherheit oder Ordnung . Das Polizei- und Ordnungsrecht regelt, unter welchen Voraussetzungen Behorden Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren ergreifen und diese vollstrecken durfen. Zudem regelt es die Haftungsfolgen von Gefahrenabwehrmaßnahmen.

Das Polizei- und Ordnungsrecht umfasst zahlreiche Rechtsquellen . Seine Grundlage bilden die allgemeinen Gefahrenabwehrgesetze der Lander , etwa das bayerische Polizeiaufgabengesetz (PAG), das nordrhein-westfalische Ordnungsbehordengesetz (OBG NRW) und das Berliner Allgemeine Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG). Hinzu kommen zahlreiche spezielle Gesetze, die einzelne Materien detailliert behandeln. Sie bilden das besondere Polizei- und Ordnungsrecht und fallen teilweise in die Gesetzgebungszustandigkeit der Lander, teilweise in die des Bundes . Zum besonderen Ordnungsrecht zahlen beispielsweise der Grenzschutz , das Gewerberecht , das Bauordnungsrecht und das Umweltrecht .

Im Gefahrenabwehrrecht wird strikt zwischen polizeilicher und nichtpolizeilicher Gefahrenabwehr unterschieden. Erstere obliegt grundsatzlich den allgemeinen Verwaltungsbehorden (bspw. Ordnungsbehorde ), deren Bezeichnungen landesabhangig sind. Die Vollzugspolizei, deren Handeln auf besondere Schnelligkeit ausgelegt ist ( Erster Angriff ), ist lediglich in Ausnahmefallen fur die polizeiliche Gefahrenabwehr zustandig ( subsidiare Zustandigkeit ), beispielsweise wenn ein Handeln der originar zustandigen Behorde nicht oder nicht rechtzeitig moglich erscheint. Die nichtpolizeiliche Gefahrenabwehr erfolgt durch allgemeine und besondere Verwaltungsbehorden und von diesen eingesetzte Organisationen. Sie ist unter anderem in den Feuerwehrgesetzen , Katastrophenschutzgesetzen und den Rettungsdienstgesetzen der Lander geregelt.

Dem praventiv ausgerichteten Polizei- und Ordnungsrecht steht die Aufklarung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten als repressive Aufgabe gegenuber. Die Ahndung von Straftaten erfolgt durch die Strafverfolgungsbehorden unter der Leitung der Staatsanwaltschaft und richtet sich nach dem Strafprozessrecht . Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten erfolgt nach pflichtgemaßen Ermessen ( Opportunitatsprinzip ) und wird nach Einleitung eines Bußgeldverfahrens bei den jeweils zustandigen Bußgeldstellen weiterbearbeitet.

Entstehungsgeschichte [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Von der Polizeiordnung zum Polizeirecht [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Der Begriff Polizei wurzelt im altgriechischen Wort politeia (πολιτε?α), das die gesamte Staatsverwaltung beschrieb. In die deutsche Amtssprache fand der Begriff Polizey im 15. Jahrhundert Einzug, wo er in mehreren Polizeiordnungen verwendet wurde. ^[1] Dort beschrieb er den Zustand der guten Ordnung des Gemeinwesens. Um diesen Zustand zu erhalten, gaben die Polizeiordnungen den Landesherren umfassende Regelungsbefugnisse, etwa fur die Marktaufsicht, die Strafverfolgung sowie fur die Durchsetzung von Standesordnung und religiosen Geboten. Der damalige polizeiliche Zustandigkeitsbereich war also wesentlich weiter gefasst, als es heute der Fall ist. ^[2]

In der Zeit des Absolutismus kam es zu einer Ausdehnung des polizeilichen Aufgabenbereichs auf die Staatsverwaltung. ^[3] Insbesondere in Angelegenheiten betreffend die Wirtschaft wurde er um gestaltende Aufgaben erweitert. Die Ausweitung der polizeilichen Befugnisse stutzte sich auf außerst vage Rechtsgrundlagen, weshalb deren Ausmaß und Grenzen nur schwer bestimmbar waren. Hoheitstrager schlossen regelmaßig vom Zweck ihres Handelns auf ihre Befugnisse. Die außerordentliche Weite der polizeilichen Zustandigkeitsbereiche bildete die Grundlage des Polizeistaats . ^[4]

Die große und inhaltlich wenig bestimmbare Machtfulle der Polizeigewalt stieß in der Bevolkerung zunehmend auf Ablehnung. ^[5] Infolgedessen entwickelte sich ein engeres Verstandnis polizeilicher Aufgaben, das durch eine sich herausbildende Polizeiwissenschaft gepragt wurde. Dies fuhrte zu einer Beschrankung der polizeilichen Zustandigkeit auf Angelegenheiten der inneren Verwaltung, insbesondere auf die Gefahrenabwehr und die Daseinsvorsorge . ^[6]

Im Zuge der Aufklarung wurde die Zustandigkeit der Polizei auf Anregung zahlreicher Juristen, etwa Johann Stephan Putter und Carl Gottlieb Svarez , weiter auf die Gefahrenabwehr eingeengt. So betrachtet etwa das Preußische Allgemeine Landrecht (ALR) von 1794 die Gefahrenabwehr als zentrale Aufgabe der Polizei. Dennoch erließen die deutschen Gliedstaaten auch wahrend der Aufklarung zahlreiche Rechtssatze, die der Polizei eine umfassende Verwaltungszustandigkeit zuwiesen. So blieben wesentliche Elemente des Polizeistaats insbesondere wahrend der Restauration im fruhen 19. Jahrhundert bestehen. ^[7]

Zu einer starkeren rechtsstaatlichen Begrenzung der Polizeitatigkeit kam es im Anschluss an die Deutsche Revolution von 1848?1849 : Der Aufgabenkreis der Polizei wurde auf die Abwehr von Gefahren beschrankt. Auch nahmen die Gesetzgeber zunehmend Abstand davon, der Polizei das Recht einzuraumen, die Mittel zu ergreifen, die sie zur Erfullung ihrer Aufgaben fur erforderlich hielt. Diese subjektive Betrachtung wurde durch eine objektive ersetzt: Die Polizei durfte nur solche Mittel ergreifen, die tatsachlich erforderlich waren, um das angestrebte Ziel zu erreichen. ^[8]

Polizeirecht vom Kaiserreich bis zum Nationalsozialismus [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die zunehmende rechtsstaatliche Bindung der Polizei setzte sich nach der Grundung des Deutschen Kaiserreichs fort. Sie zeigte sich insbesondere im Kreuzbergerkenntnis des preußischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. Juni 1882. In diesem Rechtsstreit stellte das Gericht fest, dass die Polizei nicht befugt war, eine Verordnung zum Schutz des Stadtbilds zu treffen, da dies nicht der Gefahrenabwehr diente und damit nicht den Zustandigkeitsbereich der Polizei fiel. ^[9] Durch dieses und weitere Urteile schuf die Rechtsprechung bedeutende Grundlagen fur ein rechtsstaatliches Polizeiwesen. Hierzu zahlt insbesondere das Verhaltnismaßigkeitsprinzip , das noch heute eine wesentliche Rechtmaßigkeitsvoraussetzung staatlichen Handelns darstellt. ^[10]

Das Polizeirecht des Kaiserreichs wurde im Wesentlichen durch die Lander geregelt. Dies hatte zur Folge, dass sich zwei unterschiedliche Regelungstechniken herausbildeten: In Norddeutschland bildeten nach dem Vorbild des Paragraph 10 II 17 ALR Generalklauseln , außerst weit gefasste Rechtsnormen, eine wesentliche Grundlage polizeilichen Handelns. In Suddeutschland ergaben sich die Eingriffsbefugnisse der Polizei hingegen weitgehend aus Spezialregelungen. Beide Regelungstechniken wurden in der Weimarer Republik miteinander verbunden. ^[11] Im Ubrigen unterschied sich das Polizeirecht zunachst kaum von dem des Kaiserreichs. ^[12] 1931 schuf der preußische Gesetzgeber mit dem Polizeiverwaltungsgesetz eine neue Rechtsgrundlage fur das Polizeirecht, das die Fortentwicklung des Polizeirechts durch die Rechtsprechung aufgriff und kodifizierte. ^[13]

In der Zeit des Nationalsozialismus kam es zu einer deutlichen Ausweitung der polizeilichen Zustandigkeit und zur Aufgabe rechtsstaatlicher Prinzipien. Die Polizei erhielt die Aufgabe, die nationalsozialistische Ideologie zu fordern und aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck wurde sie zentralisiert und erhielt zahlreiche weit gefasste Sonderbefugnisse, die weit uber den Bereich der Gefahrenabwehr hinausgingen. So wurde etwa die Geheime Staatspolizei gebildet, die umfassenden Eingriffsrechte zur Bekampfung politischer Gegner des Regimes erhielt und richterlicher Kontrolle entzogen war. ^[14]

Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung in Westdeutschland [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Entpolizeilichung unter den Westalliierten und Abtrennung des Ordnungsrechts [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs bemuhten sich die westlichen Besatzungsmachte darum, einen erneuten Missbrauch der Polizei als Machtinstrument zu verhindern. Zu diesem Zweck wurden Nachrichtendienste und Polizei strikt voneinander getrennt . Weiterhin wurde die Polizei weitgehend dezentralisiert, indem sie im Wesentlichen den Landern und Gemeinden unterstellt wurde. Schließlich wurde eine weitgehende Entpolizeilichung der offentlichen Verwaltung angestrengt: der Aufgabenkreis der uniformierten Vollzugspolizei sollte sich auf die Gefahrenabwehr vor Ort in Eilfallen beschranken. ^{[15] [16]} Im Regelfall sollte die Gefahrenabwehr durch Verwaltungsbehorden wahrgenommen werden, deren Verfahren im Vergleich zur Vollzugspolizei strenger formalisiert und deren Eingriffsbefugnisse weniger einschneidend sind.

Um die Entpolizeilichung abzusichern, wurde in einigen Bundeslandern eine organisatorische Trennung zwischen uniformierter Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung eingefuhrt. ^[17] Dies betraf insbesondere die Bundeslander unter britischer und amerikanischer Verwaltung. ^[18] Besonders deutlich zeigt sich die Trennung von Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung in Nordrhein-Westfalen : Dort ist die Polizei von den allgemeinen und besonderen Ordnungsbehorden organisatorisch getrennt und verfugt mit dem Polizeigesetz (PolG NRW) uber eine eigenstandige Rechtsgrundlage. Gemaß § 1 Abs. 1 S. 3 PolG NRW ist die Polizei lediglich dann fur die Gefahrenabwehr zustandig, wenn die Ordnungsbehorde nicht oder nicht rechtzeitig eingreifen kann. ^[19]

Polizeigesetze der 1. Generation (1950er/1960er) [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Nach der Grundung der Bundesrepublik begannen die Lander mit dem Erlass von Polizeigesetzen. Diese orientierten sich weitgehend am preußischen Polizeiverwaltungsgesetz von 1931 und wiesen untereinander eine ahnliche Struktur auf. Im Mittelpunkt der Landesgesetze stand eine Generalklausel, welche die Polizei dazu ermachtigte, die notwendigen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu treffen. Erganzt wurde die Generalklausel fur haufig wiederkehrende und besonders eingriffsintensive Maßnahmen durch Standardmaßnahmen . Als Grundvoraussetzung polizeilichen Handelns galt das Vorliegen einer konkreten Gefahr fur die offentliche Sicherheit oder Ordnung. ^[20]

Polizeigesetze der 2. Generation (1970er) [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Ab den 1970er Jahren begannen die Gesetzgeber unter dem Eindruck von Studentenbewegungen , der Taten der Roten-Armee-Fraktion und der Zunahme von organisierter Kriminalitat , die Eingriffsbefugnisse der Polizei auszuweiten. Eine maßgebliche Motivation war die Unterstutzung der Strafverfolgung . ^[21] Zu diesem Zweck schufen die Landesgesetzgeber neue Standardmaßnahmen, die den Tatigkeitsbereich der Polizeibehorden zunehmend auf die Straftatenvorsorge ausdehnten. Deren Anwendungsbereich war der Abwehr konkreter Gefahren regelmaßig vorgelagert. Die neugeschaffenen Ermachtigungsgrundlagen verzichteten daher zunehmend auf die Tatbestandsvoraussetzung Gefahr . Stattdessen knupften sie an das Vorliegen von Situationen an, in denen eine erhohte Wahrscheinlichkeit der Begehung von Straftaten bestand. Diese tatbestandliche Ausdehnung hatte zur Folge, dass sich die Anforderungen verringerten, unter denen Personen durch Gefahrenabwehrmaßnahmen in Anspruch genommen werden konnten. ^[22]

Bei der Uberarbeitung ihrer Polizeigesetze orientierten sich die Landesgesetzgeber am Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes , den die Innenministerkonferenz zwischen 1972 und 1977 erarbeitete. Mit diesem Entwurf bezweckten die Minister landerubergreifend die Vereinheitlichung der Polizeigesetze. ^[23]

Polizeigesetze der 3. Generation (1980er) [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

In den 1980er Jahren bemuhten sich die Gesetzgeber darum, Rechtsgrundlagen fur die Erlangung und Verarbeitung personenbezogener Daten , etwa durch Observation und Rasterfahndung , zu schaffen. Hierdurch wollten sie den Gefahrenabwehrbehorden ermoglichen, den technischen Fortschritt in der Datenverarbeitungstechnik zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu nutzen; insbesondere die organisierte Kriminalitat sollte durch Pravention bekampft werden. Zu diesem Zweck nahm die Innenministerkonferenz eine Erganzung des Musterentwurfs vor, um entsprechende informationelle Eingriffsbefugnisse zu schaffen. Hierdurch wurden zahlreiche Regelungen geschaffen, von denen einige auch heimliche Eingriffe in Grundrechte erlaubten, was in dieser Form eine Neuerung darstellte. Die Bundeslander erganzten ihre Polizeigesetze daraufhin um entsprechende Vorschriften. ^[24]

Die Anderungen der Polizei- und Ordnungsgesetze wurde maßgeblich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angestoßen und gepragt, das den Gesetzgebern insbesondere fur Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Leitlinien vorgab. ^[25] Eine grundlegende Entscheidung stellt in diesem Zusammenhang das Volkszahlungsurteil von 1983 dar, in dem das Bundesverfassungsgericht das Recht des Einzelnen anerkannte, uber Preisgabe und Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu entscheiden. Fur Rechtsgrundlagen uber Erhebung und Verarbeitung solcher Daten forderte das Gericht, dass diese Art und Ausmaß des Eingriffs prazise bezeichnen und das die Grundrechtsbeeintrachtigungen nicht außer Verhaltnis zum hiermit verfolgten Zweck stehen. ^[26]

Nach dem Zweiten Weltkrieg: Entwicklung in Ostdeutschland [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

In Ostdeutschland errichtete die sowjetische Besatzungsmacht mit der Deutschen Volkspolizei eine zentralistisch organisierte Polizei, welche die kommunistische Diktatur absichern sollte. Unmittelbar nach Kriegsende war die Polizei den Landern unterstellt. Nach der Grundung der DDR wurde sie dem Ministerium des Innern untergeordnet und wurde damit zentralstaatlich gefuhrt. 1950 wurde der Staatssicherheitsdienst eingerichtet, der als Geheimpolizei der politischen Uberwachung und Unterdruckung diente. 1952 wurde die Kasernierte Volkspolizei gegrundet, der Vorlaufer der Nationalen Volksarmee . ^[27]

1968 wurde das Gesetz uber die Aufgaben und Befugnisse der Deutschen Volkspolizei erlassen, das in den folgenden Jahren die Grundlage des polizeilichen Handelns in der DDR bildete. Es wies in seinem Aufbau Parallelen zu den westdeutschen Polizeigesetzen auf, die Eingriffsschwellen lagen jedoch niedriger, insbesondere fur den Schusswaffengebrauch . ^[28]

Am 1. Oktober 1990 trat in der DDR ein neues Polizeigesetz in Kraft, das sich am westdeutschen Musterentwurf orientierte und das Recht der Vollzugspolizei regelte. Hierdurch sollte der ostdeutschen Polizei eine Rechtsgrundlage gegeben werden, die nach der Wiedervereinigung vorlaufig Bestand haben kann, damit die Einigung keinen rechtsfreien Raum im Bereich der Gefahrenabwehr bewirkt. ^[29]

Seit der Wiedervereinigung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Nach der Auflosung der DDR wurde die Polizei in Ostdeutschland nach dem Vorbild Westdeutschlands neu strukturiert. So schufen die neuen Bundeslander zwischen 1992 und 1996 eigene Polizeigesetze, die das Polizeigesetz der DDR von 1990 ablosten. Zudem entwickelten sie Ordnungsgesetze, um die westliche Entpolizeilichung der Verwaltung umzusetzen. ^[30]

Die weitere Entwicklung des Polizeirechts ist seit der Wiedervereinigung maßgeblich durch die Bekampfung der grenzuberschreitenden organisierten Kriminalitat beeinflusst. Um deren Effektivitat zu erhohen, schufen die Gesetzgeber die Grundlagen fur den Ausbau der nationalen und internationalen Zusammenarbeit bei der Gefahrenabwehr. Auch weitete der Bund die Kompetenzen seiner Gefahrenabwehrbehorden zunehmend aus. ^[31]

Bundesgrenzschutzgesetz von 1994 [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

1994 begann eine grundlegende Reform des Polizeirechts auf Bundesebene. Durch Uberarbeitung des Bundesgrenzschutzgesetzes , dem heutigen Bundespolizeigesetz , wurden die Rechtsgrundlagen des Bundesgrenzschutzes an die jungeren Entwicklungen der Landepolizeigesetze angeglichen. Dies betraf insbesondere das Recht der Datenerhebung und -Verarbeitung. Um die Forderung des Gerichts nach hinreichend prazisen Ermachtigungsgrundlagen fur diese Maßnahmen umzusetzen, schuf der Gesetzgeber entsprechende Rechtsnormen. Ferner prazisierte er den Aufgabenbereich des Grenzschutzes, vor allem bezuglich der Strafverfolgung, die sich bislang maßgeblich nach dem allgemein gehaltenen § 163 der Strafprozessordnung (StPO) richtete. ^[32]

BKA-Gesetz von 1997 [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

1997 erfolgte eine Novelle des BKA-Gesetzes , was ebenfalls eine Reaktion des Bundes auf das Volkszahlungsurteil des Bundesverfassungsgerichts war. Der Gesetzgeber erganzte umfangreiche Regelungen zur Datenerhebung und -Verarbeitung durch das Bundeskriminalamt (BKA), um die Vorgaben des Urteils umzusetzen. Zudem erweiterte er die Kompetenzen des Bundeskriminalamts, das zwecks effektiver Kriminalitatsbekampfung starker die landerubergreifende Kooperation von Polizeibehorden fordern sollte. ^[33]

Polizeirecht in Anbetracht des internationalen Terrorismus [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Infolge der Terroranschlage vom 11. September 2001 trat die Abwehr der Gefahren des internationalen Terrorismus als Faktor hinzu, der die weitere Entwicklung des deutschen Sicherheitsrechts in großem Maß pragte und zu zahlreichen Gesetzesanderungen fuhrte. ^[34]

Die Landesgesetzgeber erganzten die Polizeigesetze um zahlreiche Maßnahmen, die insbesondere der vorbeugenden Uberwachung von Gefahrenquellen und dem Gewinnen und Austauschen von Informationen dienten. Zahlreiche Bundesgesetze wurden durch das Terrorismusbekampfungsgesetz von 2002 geandert, mit dem der Bund insbesondere die Befugnisse seiner Geheimdienste erweiterte. ^[35] In den Folgejahren bemuhte sich der Bund um eine starkere Koordinierung der Landespolizeien bei der Terrorismus- und Kriminalitatsbekampfung. Besonders kontrovers war dabei das vom Bund 2005 erlassene Luftsicherheitsgesetz , dessen § 14 spater vom Bundesverfassungsgericht fur verfassungswidrig erklart wurde. ^[36]

2008 erganzte der Bund das BKA-Gesetz um mehrere polizeiliche Befugnisnormen, die das BKA etwa zur Online-Durchsuchung , zur Rasterfahndung und zur technischen Uberwachung von Wohnraum ermachtigten. ^[37] Aufgrund seiner Grundrechtseingriffe wurde das BKA-Gesetz durch mehrere Verfassungsbeschwerden angegriffen, denen das Bundesverfassungsgericht 2016 stattgab. Dieses Urteil prazisierte die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Richtervorbehalte und die parlamentarischen Kontrolle bei der heimlichen Datenerhebung. Infolgedessen mussten nicht nur das BKA-Gesetz uberarbeitet werden, auch einige Landespolizeigesetze bedurften einer Anpassung an die Vorgaben des Gerichts. ^[38]

Reformen waren ebenfalls zur Umsetzung der europaischen JI-Richtlinie fur den Datenschutz in den Bereichen Polizei und Justiz (Richtlinie (EU) 2016/680) erforderlich. ^[39] Verschiedene Bundeslander uberarbeiten deshalb seit 2017 ihre Polizeigesetze. ^[40]

Jungste Reformen der Landespolizeigesetze [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Ab 2017 wurden in Bayern (Innenminister Joachim Herrmann , CSU) und Baden-Wurttemberg (Innenminister Thomas Strobl , CDU) Versuche unternommen, ?in besonderen Einzelfallen, gerade auch im Zusammenhang mit terroristischen Anschlagen“ ^[41] den Landespolizeien der Einsatz von ? Handgranaten oder anderen Explosivmitteln“ ^[42] zu erleichtern. Kritik an dem Vorhaben gab von den in Baden-Wurttemberg mitregierenden Grunen, ^[42] zivilgesellschaftlichen Initiativen, ^[43] Netzaktivisten ^[44] und Friedensinitiativen; ^[45] auch die Gewerkschaft der Polizei (GDP) lehnt die Ausstattung der Polizei mit Handgranaten ab. ^[46]

In Bayern trat am 25. Mai 2018 eine uberarbeitete Fassung des Polizeiaufgabengesetzes in Kraft. Hierdurch wurden die Eingriffsbefugnisse der Polizei dahingehend erweitert, dass diese bereits im Vorfeld des Entstehens von Gefahren gegen potentiell gefahrliche Personen Zwangsmaßnahmen ergreifen darf. ^[47] In weiteren Bundeslandern, etwa in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, befinden sich ahnliche Reformen im Gesetzgebungsverfahren. ^[48]

Die Reformen der Polizeigesetze, insbesondere die Einfuhrung des Begriffs der drohenden Gefahr, riefen sowohl gegen das bayerische Polizeiaufgabengesetz als auch das nordrhein-westfalische Polizeigesetz breiten offentlichen Protest hervor. ^[49] Auch Verfassungsrechtler und Datenschutzer außerten erhebliche Bedenken gegen die geplanten Anderungen. So kam etwa der Richter Markus Loffelmann zum Urteil, dass der nordrhein-westfalische Entwurf zwar deutlich moderater als die bayerischen Anderungen ausfalle, dennoch beinhalte er auf das Gefahrenvorfeld bezogene Weiterungen, die verfassungsrechtlich bedenklich seien. ^[50] Mit Ausnahme der Polizeiverbande stieß der Entwurf auf breite Kritik bei der Anhorung im Landtag Nordrhein-Westfalen . Die FDP -Politiker Gerhart Baum und Burkhard Hirsch kundigten an, gegen das Polizeigesetz vor dem Bundesverfassungsgericht zu klagen. ^[51]

Der Stuttgarter Ableger des Chaos Computer Club hat Ende 2018 Zugriff zu einem Entwurf eines verscharften Polizeigesetz aus dem Innenministerium in Baden-Wurttemberg erhalten. ^[52] Bereits 2017 wurde das Gesetz verscharft. Unter dem Kurzel NoPolGBW hat sich Widerstand formiert, initiiert von der Piratenpartei Deutschland . ^[53]

Europarechtliche Einflusse und internationale Zusammenarbeit [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Zur effektiveren Bekampfung von Gefahren, insbesondere der organisierten Kriminalitat und des Terrorismus wuchs in den letzten Jahren die internationale Zusammenarbeit der Polizeibehorden, insbesondere auf europaischer Ebene. ^[54] Diese Entwicklung ging zunachst maßgeblich von den EU-Mitgliedstaaten aus, die miteinander entsprechende Abkommen schlossen. So entstanden mehrere Vorhaben zur grenzuberschreitenden Gefahrenabwehr. Das Schengener Durchfuhrungsubereinkommen legte etwa die Grundlagen fur eine verstarkte grenzubergreifende Kooperation der Polizeibehorden der Vertragsstaaten. Mithilfe des Schengener Informationssystems sollte die staatenubergreifende Fahndung vereinfacht werden. ^[55]

Durch den Vertrag von Maastricht von 1993 ubertrugen die Mitgliedstaaten der Union Kompetenzen fur die Innen- und Justizpolitik. Im Vertrag von Amsterdam von 1999 hielten die Mitgliedstaaten das Ziel fest, einen europaischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu schaffen. Dieses Ziel sollte in erster Linie durch verstarkte Kooperation der Mitgliedstaaten erreicht werden, die durch die Union gefordert wird. Infolgedessen entstanden mehrere europaische Agenturen , etwa Europol , Eurojust und Frontex . ^[56] Der Vertrag von Lissabon von 2009 griff dieses Ziel auf und reformierte die polizeiliche Zusammenarbeit auf Unionsebene. Er ubertrug der Union Kompetenzen, die uber das bloße Koordinieren der Tatigkeiten der Mitgliedstaaten hinausgehen. ^[57] Inzwischen findet eine ?stille Harmonisierung“ des mitgliedstaatlichen Polizeirechts vor allem uber das Datenschutzrecht der Europaischen Union statt. ^[58]

Einen weiteren rechtlichen Rahmen fur das Handeln deutscher Gefahrenabwehrbehorden stellen die Europaische Menschenrechtskonvention und deren Auslegung durch den Europaischen Gerichtshof fur Menschenrechte dar. ^[59]

Gesetzgebungskompetenz [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Grundsatzlich liegt die Gesetzgebungskompetenz gemaß Art. 30 , Art. 70 des Grundgesetzes (GG) bei den Landern. Der Bund ist lediglich in den Bereichen regelungsbefugt, fur die ihm das Grundgesetz eine Gesetzgebungskompetenz zuweist. ^[60] Fur das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht existiert eine solche nicht. Daher liegt dieses Gebiet im Kompetenzbereich der Lander, die mit ihren allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetzen entsprechende Regelungen geschaffen haben. ^[61]

Fur einzelne Bereiche des Gefahrenabwehrrechts besitzt der Bund die Gesetzgebungskompetenz: Gemaß Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG darf ausschließlich er Regelungen zum Grenzschutz und zum Zollrecht treffen. Dieser Titel ist die Grundlage des Bundespolizeigesetzes. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG weist dem Bund ferner die Kompetenz zur Regelung der Zusammenarbeit von Bund und Land in den Bereichen Kriminalpolizei und Verfassungsschutz zu. Auf diesem Titel beruht das BKA-Gesetz. Ebenfalls zustandig ist der Bund gemaß Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG zur Bekampfung des internationalen Terrorismus; gemaß Art. 74 GG auch zur Regelung des Vereins- , Auslander- und Gewerberechts. ^[62] Fur das Versammlungsrecht besaß der Bund bis zur Foderalismusreform von 2006 die Gesetzgebungskompetenz; seitdem sind ausschließlich die Lander zustandig. Gemaß Art. 125a GG gilt das Versammlungsgesetz des Bundes (VersG) fort, soweit die Lander von ihrer Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch machen. ^[63] Weitere Bundeskompetenzen wurzeln in Annexkompetenzen . So kann der Bund etwa auf Grundlage von Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG Regeln zur Gefahrenabwehr im Luftverkehr erlassen.

Gegenstand des Polizei- und Ordnungsrechts [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Polizeiliche Gefahrenabwehr [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

In den Polizei- und Ordnungsgesetzen fast aller deutschen Lander definiert der erste Paragraph, dass es Aufgabe der Polizei- und Ordnungsbehorden ist, Gefahren fur Schutzguter der offentlichen Sicherheit abzuwehren. ^[64] Hierbei handelt es sich um eine praventive Aufgabe: Polizei- und Ordnungsbehorden sollen verhindern, dass bestimmte Gefahren eintreten oder bereits eingetretene Gefahren beseitigen. Die Gefahrenabwehr zahlt rechtssystematisch zum besonderen Verwaltungsrecht. Eine Rechtsstreitigkeit uber eine hierzu zahlende Maßnahme stellt daher eine offentlich-rechtliche Streitigkeit dar, fur die gemaß § 40 Abs. 1 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) der Verwaltungsrechtsweg eroffnet ist. ^[65]

Nicht zum Regelungsgegenstand des Polizei- und Ordnungsrecht zahlen repressive Aufgaben, welche von der Polizei neben ihren praventiven Aufgaben wahrgenommen werden. Hierzu zahlt die bundesrechtlich geregelte Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten. Rechtsstreitigkeiten uber repressives Handeln der Polizei sind den ordentlichen Gerichten zugewiesen. Enthalt Polizeihandeln sowohl praventive als auch repressive Elemente, richtet sich ihre rechtliche Beurteilung nach ihrem Schwerpunkt. ^{[66] [67]}

Die Grenze zur nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Von der polizeilichen Gefahrenabwehr ist die nichtpolizeiliche Gefahrenabwehr abzugrenzen, die durch Feuerwehr und Hilfsorganisationen wahrgenommen wird. Hierzu zahlen etwa der Brand- und der Katastrophenschutz . ^[68]

Schutz der offentlichen Sicherheit und Ordnung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Als Schutzgut bezeichnen die Bundeslander ubereinstimmend die offentliche Sicherheit . Außer in Bremen und Schleswig-Holstein ist die Polizei daruber hinaus auch fur den Schutz der offentlichen Ordnung zustandig.

Offentliche Sicherheit [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Zur offentlichen Sicherheit zahlt die Unversehrtheit der Rechtsordnung, also des gesamten geschriebenen Rechts. ^[69] Dies umfasst insbesondere verwaltungs- und strafrechtliche Verbote.

Weiterhin schutzt die offentliche Sicherheit Individualrechtsguter. Hierbei handelt es sich um Rechte und Rechtspositionen, die das offentliche Recht dem Einzelnen zuordnet. Dies trifft etwa auf Leben , korperliche Unversehrtheit und Eigentum zu. Keinen Bestandteil der offentlichen Sicherheit stellen demgegenuber ausschließlich private Rechte dar, etwa Forderungen , deren Schutz der Zivilgerichtsbarkeit zugewiesen ist. ^[70] Oft bedeutet eine Verletzung eines Individualrechtsguts zugleich eine Verletzung der Rechtsordnung, sodass bereits aus diesem Grund eine Gefahr vorliegt. Eigenstandige Bedeutung besitzen Individualrechtsguter als Schutzgut, wenn deren drohende Verletzung nicht gegen Recht verstoßt, so etwa bei Naturereignissen und Selbstgefahrdungen . Bei letzteren ist jedoch zu beachten, dass der Burger kraft seiner allgemeinen Handlungsfreiheit frei entscheiden kann, welche Gefahren er auf sich nimmt. Die Selbstgefahrdung ist daher grundsatzlich keine Gefahr. Anders verhalt es sich, wenn sie nicht auf einer freien Willensbildung beruht, etwa weil sich der Gefahrdete in einer Zwangslage befindet oder nicht um die Gefahrlichkeit seines Handels weiß. Besteht in einem solchen Fall zugunsten des gefahrdeten Rechtsguts eine staatliche Schutzpflicht, wie es gemaß Art. 2 Abs. 2 GG beispielsweise auf die Rechtsguter Leib und Leben zutrifft, ist dessen drohende Verletzung eine Gefahr. Von praktischer Bedeutung ist die Abgrenzung von Gefahr und eigenverantwortlicher Selbstgefahrdung etwa bei Suizidversuchen . ^[71]

Zur offentlichen Sicherheit zahlt schließlich auch der Bestand des Staats sowie seiner Einrichtungen und Veranstaltungen. Sofern ein solches Rechtsgut durch Verletzung einer Rechtsnorm gefahrdet wird, ist regelmaßig zugleich die Rechtsordnung verletzt. Eigenstandige Bedeutung besitzt dieses Schutzgut in Fallen, in denen die Gefahrdung nicht gegen Recht verstoßt, so etwa bei der Warnung vor Geschwindigkeitsmessungen der Verkehrspolizei . ^[72]

Offentliche Ordnung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die offentliche Ordnung umfasst die ungeschriebenen Regeln fur das Verhalten des Einzelnen in der Offentlichkeit, deren Beachtung nach allgemeiner Anschauung als unerlassliche Voraussetzung fur ein gedeihliches Zusammenleben betrachtet wird. ^[73] Als Verstoße gegen die offentliche Ordnung bewertete die Rechtsprechung beispielsweise das Betreiben eines Bordells gegenuber einer Madchenschule (1954), ^[74] eines Kondomautomaten (1959), ^[75] das Veranstalten eines Zwergenweitwurfs (1992), ^[76] das Hissen der Reichskriegsflagge (1994) ^[77] und das Anbieten eines Laserdrom - Kriegsspiels (2001) ^[78]

Die außergewohnliche Weite des Begriffs der offentlichen Ordnung in Kombination mit ihren unscharfen Beurteilungskriterien hat in der Rechtswissenschaft Kritik an diesem Schutzgut hervorgerufen: Viele beklagen, dass der Begriff offentliche Ordnung zu unbestimmt sei, um rechtsstaatlichen Anspruchen zu genugen. ^[79] Die Bundeslander Bremen und Schleswig-Holstein haben ihn daher aus ihren Polizeigesetzen entfernt. ^[80] Stimmen, die den Erhalt dieses Schutzguts befurworten, argumentieren, dass es ein Einschreiten bei unvorhergesehenen Entwicklungen erlaube und hierdurch die Flexibilitat des Polizeirechts fordere, die fur die effektive Abwehr von Gefahren erforderlich sei. ^[81]

Die praktische Bedeutung des Schutzguts der offentlichen Ordnung ist mittlerweile gering, da viele Lebensbereiche durch Rechtsnormen geregelt sind, deren Verletzung bereits eine Gefahr fur die offentliche Sicherheit begrundet. ^[82] So verbietet § 118 des Ordnungswidrigkeitengesetzes (OWiG) beispielsweise die Vornahme grob ungehoriger Handlungen, die sich eignen, die Allgemeinheit zu belastigen oder zu gefahrden und die offentliche Ordnung zu beeintrachtigen. ^[83]

Besonderes und allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht bildet die Grundlage des Gefahrenabwehrrechts und regelt die Abwehr aller Arten von Gefahren durch Vollzugspolizei und Ordnungsbehorden. Fur zahlreiche Materien ist ? mit zunehmender Tendenz ? die Gefahrenabwehr allerdings in spezielleren Gesetzen separat geregelt. Diese Materien bilden das besondere Polizei- und Ordnungsrecht, das als spezielleres Recht Vorrang vor dem allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht hat. Die zustandigen Behorden werden in den jeweiligen Rechtsquellen bestimmt. Zum besonderen Polizei- und Ordnungsrecht zahlt etwa das Bauordnungsrecht , das sich mit der Abwehr von Gefahren, die von Errichtung, Bestand und Nutzung baulicher Anlagen befasst. Dieses ist uberwiegend in den Landesbauordnungen geregelt. Weitere Beispiele sind das Versammlungsrecht, das Gewerberecht und das Umweltrecht. ^[84]

Gesetzliche Aufgabenverteilung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die Polizei- und Ordnungsgesetze weisen die polizeiliche Gefahrenabwehr grundsatzlich den Verwaltungsbehorden zu; nur ausnahmsweise erfolgt die Gefahrenabwehr durch die Vollzugspolizei. So bestimmt etwa § 1 Abs. 2 S. 1 des Niedersachsischen Gesetzes uber die offentliche Sicherheit und Ordnung (SOG), dass die Polizei Gefahrenabwehraufgaben nur wahrnimmt, soweit ein Handeln der Verwaltungsbehorden nicht oder nicht rechtzeitig moglich erscheint. Die Vollzugspolizei besitzt damit eine lediglich subsidiare Eilfallzustandigkeit. Dies ist eine Folge der Entpolizeilichung der offentlichen Verwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg. ^[85]

Kriminalpravention [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Eine weitere Aufgabe der Polizei ist die Kriminalpravention. So bestimmt etwa § 1 Abs. 4 des Hessischen Gesetzes uber die offentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG), dass die Polizei zu erwartende Straftaten zu verhuten sowie fur die Verfolgung kunftiger Straftaten vorzusorgen hat.

Eigenstandige Aufgabe oder Teil der polizeilichen Gefahrenabwehr? [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Umstritten ist in der Rechtswissenschaft, ob es sich bei der Kriminalpravention um eine eigenstandige Aufgabe der Polizei oder um einen Bestandteil der polizeilichen Gefahrenabwehr handelt. ^[86] Viele Polizeigesetze ordnen sie nach dem Vorbild des Musterentwurfs der Gefahrenabwehr unter. ^[87] Dagegen wird angefuhrt, dass die Kriminalpravention der herkommlichen Gefahrenabwehr im Regelfall vorgelagert ist, weil sie meist zu einem Zeitpunkt erfolgt, in dem noch keine konkrete Gefahr der Straftatbegehung vorliegt; Ermachtigungsgrundlagen, die der Kriminalpravention dienen, verzichten daher oft auf das Tatbestandsmerkmal Gefahr und knupfen stattdessen an Situationen an, in denen mit erhohter Wahrscheinlichkeit eine Gefahr entstehen kann. Der herkommliche Aufgabenbereich der Gefahrenabwehr wird somit erweitert. Daher betrachten zahlreiche Stimmen aus der Lehre die Kriminalpravention als eigenstandige Aufgabe der Polizei. ^[88]

Vorbeugung von Straftaten [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Zur Vorbeugung von Straftaten zahlen Maßnahmen, durch die die spatere Begehung von Straftaten verhindert werden soll. Da es sich nicht um strafprozessuale Maßnahmen handelt, erfordert ihre Anordnung keinen Anfangsverdacht . Auch die konkrete Gefahr der Begehung einer Straftat ist regelmaßig nicht notwendig, da die Straftatenvorbeugung meist erfolgen soll, bevor es zu einer solchen Gefahr kommt. ^[89] So kann etwa eine Identitatsfeststellung als typisches Mittel der Straftatenvorbeugung nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW angeordnet werden, wenn sich die betroffene Person an einem Ort aufhalt, von dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Straftaten verabredet, vorbereitet oder verubt werden. Ein weiteres gangiges Instrument der Pravention stellt die Videouberwachung von Kriminalitatsschwerpunkten dar. ^[90]

Vorsorge fur die Strafverfolgung als Grenzfall [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die Strafverfolgungsvorsorge soll die spatere Verfolgung von Straftaten erleichtern. Dies geschieht insbesondere durch Erhebung und Nutzung personenbezogener Daten, etwa durch Aufnahme von Lichtbildern und Fingerabdrucken. ^[91] Mit dieser Zielrichtung weist die Strafverfolgungsvorsorge starke Bezuge zur Repression auf, die nicht Gegenstand des Polizei- und Ordnungsrechts ist. Allerdings hat sie auch eine kriminalpraventive Funktion, indem sie von der Begehung von Straftaten abschreckt. Anders als repressive Maßnahmen erfolgt die Strafverfolgungsvorsorge zudem losgelost von konkreten Ermittlungsverfahren. Daher sind systematische Verortung und Gesetzgebungskompetenzen dieser Aufgabe noch nicht abschließend geklart. ^[92]

Das Bundesverfassungsgericht ordnet die Erhebung von Daten dem repressiven Aufgabenbereich der Polizei zu, wenn die hierdurch gewonnenen Daten primar in spateren Strafverfahren genutzt werden soll. Dann fallt sie in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Fur Landesrecht bleibt damit nur soweit Raum, wie der Bund die Materie nicht abschließend geregelt hat. ^[93] Solche Regelungen existieren bislang lediglich punktuell, so etwa im Bereich der Telekommunikationsuberwachung . ^{[94] [95]}

Vollzugshilfe [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Schließlich leistet die Polizei anderen Behorden Vollzugshilfe, unterstutzt sie also bei der Durchsetzung hoheitlicher Maßnahmen. Infolge der Abtrennung der Polizei von anderen Gefahrenabwehrbehorden verfugen viele Behorden nicht uber eigene Vollstreckungsorgane. Daher mussen sie zur zwangsweisen Durchsetzung von Maßnahmen auf Polizeikrafte zuruckgreifen. ^[96]

Den Hauptanwendungsfall der polizeilichen Vollzugshilfe ist die Anwendung von unmittelbarem Zwang . ^[97] Einige Polizeigesetze, so etwa Art. 67 PAG, beschranken den Umfang der Vollzugshilfe auf diesen Fall, um die Polizei zu entlasten. ^[98]

Polizei- und ordnungsrechtliche Maßnahmen [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Polizei- und Ordnungsverwaltung als Eingriffsverwaltung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Gefahrenabwehr erfolgt oft durch den Eingriff in Grundrechte, weshalb sie zum Bereich der Eingriffsverwaltung zahlt. Daher stellen Grundrechte im Polizei- und Ordnungsrechts eine bedeutende Beschrankung des staatlichen Handelns dar. ^[99]

Wegen des Gesetzesvorbehalts sind Grundrechtseingriffe nur auf gesetzlicher Grundlage moglich. Gesetzliche Aufgabenzuweisungen genugen wegen des Rechtsstaatsprinzips hierfur nicht; vielmehr ist die separate gesetzliche Anordnung der Eingriffsbefugnis durch eine Befugnisnorm notwendig. Diese Trennung von Aufgaben- und Befugnisnormen ist im Polizei- und Ordnungsrecht besonders ausgepragt. Historisch ruhrt sie insbesondere aus dem suddeutschen Sicherheitsrecht her. ^[100]

Anforderungen an Eingriffsgrundlagen [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Damit ein Eingriff auf eine Befugnisnorm gestutzt werden kann, muss diese materiell verfassungsmaßig sein. Das setzt insbesondere voraus, dass sie das Bestimmtheitsgebot und das Verhaltnismaßigkeitsprinzip wahrt. Welche Anforderungen beide Prinzipien an Eingriffsgrundlagen stellen, richtet sich nach der Intensitat des Eingriffs, zu dem die Vorschrift ermachtigt: Je schwerer ein Eingriff wiegt, desto klarer muss die Befugnisnorm formuliert sein, da wesentliche Entscheidungen nach der Wesentlichkeitstheorie durch das Parlament getroffen werden mussen. Auch muss einem schweren Rechtseingriff ein bedeutendes Interesse gegenuberstehen, das den Eingriff rechtfertigt (?je-desto-Formel“). ^[101] So sind etwa Wohnungsdurchsuchungen wegen des hiermit verbundenen schweren Eingriffs in die Unverletzlichkeit der Wohnung ( Art. 13 GG) nur unter vergleichsweise engen Voraussetzungen zulassig. Nicht rechtfertigungsfahig ist nach herrschender Meinung schließlich die Rettungsfolter , die als Verletzung der Menschenwurde ( Art. 1 GG) gilt. ^[102]

Der Einfluss der Grundrechte auf das Polizei- und Ordnungsrecht zeigt sich unter anderem darin, dass der Tatbestand zahlreicher Befugnisnormen aus Grunden der Verhaltnismaßigkeit eine konkrete Gefahr voraussetzt. Eine solche Gefahr besteht, wenn bei ungehindertem Fortgang des gegenwartigen Geschehens in absehbarer Zeit die Schadigung eines polizeilichen Schutzguts wahrscheinlich ist. ^[103] Bei besonders eingriffsintensiven Maßnahmen, etwa der Durchsuchung einer Wohnung , muss die Gefahr wegen des Verhaltnismaßigkeitsprinzips regelmaßig qualifiziert sein, also besonders wichtige Rechtsguter bedrohen oder besonders wahrscheinlich sein. ^[104] Fur Maßnahmen, die nicht auf die Abwehr von bereits konkretisierten Gefahrenlagen zielen, ist das Vorliegen einer abstrakten Gefahr erforderlich; so etwa beim Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen . Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn ein Sachverhalt nach allgemeiner Lebenserfahrung in eine konkrete Gefahr umschlagen kann. ^[105] Bejaht wird dies etwa fur das Mitfuhren von Glasflaschen zu Großereignissen, da dies nach allgemeiner Lebenserfahrung zur Folge habe, dass auf dem Boden liegende Glassplitter andere gefahrden. ^{[106] [107]}

Das Vorliegen einer Gefahr beurteilt sich aus der Perspektive eines sorgfaltig handelnden Beamten im Zeitpunkt des Entschlusses uber das Ergreifen einer Gefahrenabwehrmaßnahme (ex-ante- und ex-situatione-Betrachtung). ^[108] Daher kann eine Gefahr im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts auch dann vorliegen, wenn sich im Anschluss herausstellt, dass keine Gefahrenlage bestand. Darf der handelnde Beamte aufgrund von Anhaltspunkten von einer Gefahr ausgehen, spricht man von einer Anscheinsgefahr, die der konkreten Gefahr gleichsteht. ^{[109] [110]} Anders verhalt es sich, wenn der handelnde Beamte eine Gefahr lediglich aufgrund unzureichender Sachverhaltsaufklarung oder -Wurdigung annimmt. Dann liegt eine bloße Putativgefahr (auch: Scheingefahr) vor, die nicht zu Gefahrenabwehrmaßnahmen ermachtigt. ^[111]

Weitgehend verzichtet wird auf das Tatbestandsmerkmal der Gefahr bei informationellen Eingriffsbefugnissen, da diese Behorden bereits im Vorfeld einer Gefahr zum Handeln ermachtigen sollen. Daher knupfen diese Ermachtigungsgrundlagen regelmaßig an Situationsbeschreibungen oder an Anhaltspunkte fur Gefahren an. ^[112] Da diese Merkmale vergleichsweise unscharf sind, fordert das Bundesverfassungsgericht in besonderem Maß, dass solche Ermachtigungsgrundlagen klar und bestimmt formuliert sind. ^[113]

Typen von Eingriffsgrundlagen [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Spezialgesetzliche Ermachtigungen [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Das besondere Polizei- und Ordnungsrecht enthalt zahlreiche Spezialgesetze, die eigenstandige Befugnisnormen fur Gefahrenabwehrbehorden enthalten. Beispiele fur solche Eingriffsgrundlagen stellen die Gewerbeuntersagung nach § 35 der Gewerbeordnung , das Versammlungsverbot nach § 5 , 15 VersG und die bauordnungsrechtlichen Generalklauseln der Landesbauordnungen dar.

Standardmaßnahmen [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze enthalten zahlreiche Standardmaßnahmen (auch: Einzelmaßnahmen). Diese Normen erfullen zwei Funktionen: Zum einen sollen sie fur besonders haufige Gefahrenabwehrmaßnahmen hierauf abgestimmte Regelungen bieten. Zum anderen sollen sie den Prinzipien der Bestimmtheit und der Verhaltnismaßigkeit genugen. Standardmaßnahmen regeln Inhalt und Umfang bestimmter Grundrechtseingriffe; oft enthalten sie zusatzlich auch Verfahrensvorgaben. ^[114]

Eine in allen Landespolizeigesetzen enthaltene Standardmaßnahme ist die Durchsuchung. Hierbei sucht eine Behorde zielgerichtet nach einer Sache oder einer Person. ^[115] Die Landespolizeigesetze unterscheiden zwischen der Durchsuchung von Personen, Sachen und Wohnungen. Dies beruht auf dem unterschiedlichen Grundrechtsbezug: Die Durchsuchung einer Person greift in deren Handlungsfreiheit und Personlichkeitsrecht ein. Die Durchsuchung einer Sache beruhrt die Freiheit des Eigentums . Die Durchsuchung von Wohnungen greift schließlich in die Unverletzlichkeit der Wohnung ein. ^[116]

Bei der Sicherstellung begrundet ein Hoheitstrager Gewahrsam an einer Sache. Hierdurch entsteht ein offentlich-rechtliches Schuldverhaltnis in Form eines Obhutsverhaltnisses zwischen Behorde und Eigentumer. ^[117] Einige Polizeigesetze, etwa das sachsische und das baden-wurttembergische, unterscheiden zwischen Sicherstellung und Beschlagnahme . Sie verstehen die Sicherstellung als eine Maßnahme zum Schutz des berechtigten Inhabers der Sache, wahrend die Beschlagnahme dem Schutz Dritter dient. ^[118]

Durch einen Platzverweis gibt eine Behorde einer Person auf, einen bestimmten Ort zu verlassen und ihn fur eine bestimmte Zeit nicht wieder zu betreten. ^[119] Er bezweckt ein kurzfristiges Verbot, das meist nur fur wenige Stunden wirkt und sich nur auf einen eng begrenzten Raum beziehen soll. ^[120] Eine langfristige und raumlich wesentlich weiterreichende Wirkung kann durch ein Aufenthaltsverbot bewirkt werden. ^[121] Eng mit Platzverweis und Aufenthaltsverbot ist die in vielen Landern geregelte Wohnungsverweisung verwandt. Hierbei wird einer Person aufgegeben, eine Wohnung zu verlassen und fur einen bestimmten Zeitraum nicht wieder zu betreten. Hierdurch soll hausliche Gewalt verhindert werden. ^[122]

Alle Landespolizeigesetze enthalten weiterhin eine Standardmaßnahme zur Ingewahrsamnahme . Diese ermachtigt dazu, eine Person am Verlassen einer eng ungrenzten Raumlichkeit zu hindern. ^[123]

Die Polizeigesetze enthalten weiterhin zahlreiche Ermachtigungsgrundlagen, welche die Erhebung und Verwertung personenbezogener Daten erlauben. Die Datenerhebung erfolgt durch offene und verdeckte Maßnahmen. Eine offene Datenerhebung liegt vor, wenn die Behorde die Erhebung von Daten gegenuber dem Betroffenen offenlegt, so etwa bei der Befragung , der Vorladung , der Vorfuhrung und der Identitatsfeststellung. ^[124] Bei verdeckten Maßnahmen fehlt es hieran, der Betroffene wird also nicht von der Maßnahme in Kenntnis gesetzt. Beispiele hierfur sind die Observation und der Einsatz von Vertrauenspersonen . Eine besonders eingriffsintensive Maßnahme ist die Rasterfahndung, die strengen Rechtfertigungsvoraussetzungen unterliegt. Hierbei werden Datenbestande auf Vorhandensein bestimmter Merkmale untersucht, um eine Person zu ermitteln. ^[125]

Generalklausel [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze enthalten schließlich eine Generalklausel, die Gefahrenabwehrbehorden die Moglichkeit geben soll, auf moglichst viele ? insbesondere atypische ? Fallkonstellationen effektiv zu reagieren. ^[126] So bestimmt beispielsweise § 8 Abs. 1 PolG NRW, dass die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen darf, um eine im Einzelfall bestehende konkrete Gefahr fur die offentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. ^[127]

Die Generalklausel dient in der Praxis etwa als Grundlage fur Gefahrderansprachen , ^[128] Meldeauflagen , ^[129] Schließungen illegaler Wettburos , ^[130] das Herbeifuhren kunstlicher Verkehrsstaus ^[131] sowie fur das Abschleppen verkehrswidrig geparkter Fahrzeuge. ^[132] Ihre Grenze findet die Generalklausel in schwerwiegenden Grundrechtseingriffen, da es fur diese nach der Wesentlichkeitstheorie einer bestimmteren Norm bedarf. ^[133] Dies betrifft etwa das Uberwachen eines offentlichen Platzes mithilfe von Kameras. Umstritten ist, ob die Einweisung von Obdachlosen in Wohnraum auf die Generalklausel gestutzt werden kann, oder ob wegen des Eingriffs insbesondere ins Eigentumsrecht aus Art. 14 GG eine speziellere Ermachtigungsgrundlage erforderlich ist. ^[134]

Verhaltnis der Eingriffsgrundlagen zueinander [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Das Verhaltnis der Eingriffsgrundlagen zueinander wird durch das Prinzip lex specialis derogat legi generali gepragt. Hiernach geht die speziellere Regelung der allgemeineren vor. Der Ruckgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht ist damit nur moglich, soweit keine spezialgesetzlichen Ermachtigungsgrundlagen einschlagig sind. ^[135] So regelt etwa das Versammlungsgesetz abschließend Eingriffe in laufende Versammlungen zur Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren (sogenannte Polizeifestigkeit der Versammlungsfreiheit ). ^[136]

Innerhalb der allgemeinen Gefahrenabwehrgesetze haben die spezielleren Standardmaßnahmen Vorrang vor den Generalklauseln. Ist der Anwendungsbereich einer Standardmaßnahme eroffnet, ist ein Ruckgriff auf eine Generalklausel damit ausgeschlossen. Dies gilt insbesondere, wenn die Voraussetzungen der Standardmaßnahme nicht vorliegen, da andernfalls die Regelungssystematik der Gesetze durchbrochen wurde. ^[135] Liegen etwa die Voraussetzungen der Standardmaßnahme Durchsuchung nicht vor, kann eine Durchsuchung nicht auf die Generalklausel gestutzt werden.

Polizeipflichtigkeit [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Sofern die Tatbestandsvoraussetzungen einer Befugnisnorm vorliegen, darf die zustandige Gefahrenabwehrbehorde Maßnahmen ergreifen. Hierbei stellt sich die Frage, gegen wen sie diese Maßnahme richten kann.

Grundsatz der Verantwortlichkeit [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Wegen des Einflusses der Grundrechte durfen Gefahrenabwehrmaßnahmen grundsatzlich nur gegen denjenigen ergriffen werden, der fur die Gefahr verantwortlich ist (sog. Storer ). Als Storer gilt, wer gegen die fur jedermann bestehende Pflicht verstoßt, polizeiliche Schutzguter nicht zu gefahrden. Die allgemeinen Polizei- und Ordnungsgesetze unterscheiden zwischen dem Handlungs- und dem Zustandsstorer. ^[137]

Der Grundsatz der Verantwortlichkeit ist auf herkommliche Gefahrenabwehrmaßnahmen zugeschnitten. Fur die Adressatenauswahl im Gefahrenvorfeld eignet er sich nicht, da dort mangels Gefahr noch keine Person als Storer ausgemacht werden kann. Auf welche Weise der Adressatenkreis bei Vorfeldmaßnahmen eingeschrankt werden kann, ist noch nicht abschließend geklart. ^[138]

Handlungsstorer [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Handlungsstorer (auch: Verhaltensstorer) ist nach der vorherrschenden Theorie der unmittelbaren Verursachung, wer unmittelbar durch eigenes Handeln eine Gefahr verursacht. ^[139] Dies trifft beispielsweise auf eine Person zu, die Gegenstande auf eine Fahrbahn wirft und dadurch Autofahrer gefahrdet. Fur die Storereigenschaft kommt es weder auf Verschulden noch auf Einsichtsfahigkeit an. Sofern ein Minderjahriger oder Betreuter eine Gefahr verursacht, haftet allerdings neben diesem auch dessen gesetzlicher Vertreter . ^[140]

Umstritten ist, wie es zu beurteilen ist, wenn jemand durch eigenes Handeln andere dazu bewegt, eine Gefahr zu verursachen. Eine solche mittelbare Storung durch eigenes Handeln liegt beispielsweise vor, falls ein Ladeninhaber in seinem Schaufenster eine Attraktion platziert, die Passanten dazu bewegt, vor dem Fenster anzuhalten und hierdurch den Verkehr zu behindern. Bei den Fußgangern handelt es sich um Handlungsstorer, sodass die Gefahrenabwehrbehorden gegen diese Maßnahmen ergreifen konnen. Effektiver ware jedoch eine Inanspruchnahme des Ladeninhabers, die diesen verpflichtet, die Attraktion aus dem Schaufenster zu entfernen. Nach Ansicht der Rechtsprechung und des uberwiegenden Schrifttums ist dies moglich, wenn der Ladeninhaber Zweckveranlasser ist. Zweckveranlasser ist, wer mittelbar eine Gefahr verursacht und dabei zumindest billigend in Kauf nimmt, dass andere durch sein Handeln unmittelbar eine Gefahr verursachen. ^{[141] [142]} Teilweise wird die Figur des Zweckveranlassers allerdings abgelehnt, da sie zu zufalligen Ergebnissen fuhre, indem sie auf die billigende Inkaufnahme des Betroffenen abstellt. ^[143] Außerdem sei sie als Rechtsfortbildung zulasten des Burgers mit dem Bestimmtheitsgebot und dem Gesetzesvorbehalt der Grundrechte nicht vereinbar. ^[144]

Zustandsstorer [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Zustandsstorer ist, wer die tatsachliche oder rechtliche Gewalt uber eine Sache ausubt, von der eine Gefahr ausgeht. ^[145] Dies trifft beispielsweise auf den Halter eines Hundes zu, der droht, Dritte zu verletzen. ^[146] Ebenfalls als Zustandsstorer gilt der Eigentumer eines Grundstucks, das mit einer einsturzgefahrdeten Halle bebaut ^[147] oder mit Ol verseucht ^[148] ist.

Grundsatzlich endet die Zustandsverantwortlichkeit mit dem Verlust der Herrschaft uber die Sache, da hierdurch die Moglichkeit endet, deren Gefahr abzuwenden. ^[149] Die Landespolizeigesetze der meisten Lander bestimmen allerdings, dass die Zustandsverantwortlichkeit nicht durch Dereliktion endet. Hierdurch soll verhindert werden, dass eine Person ihre Verantwortlichkeit auf die offentliche Hand ubertragt. Auch die Veraußerung einer Sache an einen Dritten kann die eigene Zustandsverantwortlichkeit unberuhrt lassen, falls sie sich lediglich als Versuch darstellt, die polizeiliche Verantwortlichkeit zu umgehen. Dies trifft etwa zu, falls die Sache an eine vermogenslose Gesellschaft ubertragen wird. ^[150] Gemaß § 4 Abs. 6 des Bundes-Bodenschutzgesetzes bleibt die Zustandsverantwortlichkeit bei Veraußerung eines Grundstucks weiterhin bestehen, falls der Veraußerer die Gefahr kannte oder kennen musste. ^[151]

Die Zustandsverantwortlichkeit findet ihre Grenze im Grundsatz der Verhaltnismaßigkeit, da sie in das grundrechtlich geschutzte Eigentumsrecht (Art. 14 GG) eingreift. Ist eine Gefahrenabwehrmaßnahme daher mit Kosten verbunden, die den Wert der Sache deutlich ubersteigen, kann die Verantwortlichkeit des Eigentumers ausgeschlossen sein. Von praktischer Bedeutung ist dies insbesondere bei Altlasten . ^{[152] [153]}

Heranziehung Nicht-Verantwortlicher [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Polizeilicher Notstand [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Sofern eine Person fur eine Gefahr keine Verantwortung tragt, kann sie unter besonderen Umstanden als Nichtstorer in Anspruch genommen werden. Diese Moglichkeit rechtfertigt sich durch das Ziel der moglichst effektiven Gefahrenabwehr. Damit eine Person als Nichtstorer in Anspruch genommen werden darf, muss ein polizeilicher Notstand vorliegen. Die diesbezuglichen Voraussetzungen der Landespolizeigesetze stimmen bundesweit im Wesentlichen uberein: ^[154] Gemaß § 6 Abs. 1 PolG NRW muss eine gegenwartige erhebliche Gefahr vorliegen. Weiterhin durfen Maßnahmen gegen den Handlungs- oder Zustandsstorer nicht oder nicht rechtzeitig ergriffen werden konnen. Ferner darf die Polizei die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren konnen. Schließlich muss der Betroffene ohne erhebliche eigene Gefahrdung und ohne Verletzung hoherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden konnen. ^[155]

Rechtsnachfolge [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Sofern der Adressat einer Gefahrenabwehrmaßnahme verstirbt oder ein Dritter die Herrschaft uber eine gefahrdende Sache erlangt, stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen sein Rechtsnachfolger polizeilich in Anspruch genommen werden darf. Eine Rechtsnachfolge kann sich im Wege einer Einzel- oder einer Gesamtrechtsnachfolge ereignen. Ersteres liegt beispielsweise bei der Ubereignung einer Sache vor, letzteres beim Erbfall .

Gesetzliche Bestimmungen zur Rechtsnachfolge enthalt das Polizei- und Ordnungsrecht kaum. Dennoch geht die vorherrschende Auffassung in der Rechtswissenschaft davon aus, dass eine solche zwecks effektiver Gefahrenabwehr grundsatzlich moglich ist. In welchen Fallen dies zutrifft, ist jedoch außerst umstritten. ^[156]

Einigkeit besteht insofern, als dass eine Nachfolge in eine Pflicht nur moglich ist, soweit diese ihrem Inhalt nach auf einen Rechtsnachfolger ubertragen werden kann. ^[157] Dies trifft auf die Verantwortlichkeit fur Zustande zu, da es dann fur die Gefahrenabwehr nicht auf die Person des Adressaten ankommt. So ist es fur die sinnvolle Durchfuhrung einer Gefahrenabwehrmaßnahme etwa egal, ob eine Sache, von der eine Gefahr ausgeht, an einen Dritten veraußert wird. Erging gegenuber dem Veraußerer ein Verwaltungsakt , der eine Gefahrenabwehrmaßnahme vorschrieb, wirkt dieser nach vorherrschender Auffassung aufgrund seiner Sachbezogenheit auch gegenuber dem Erwerber. ^[158] Erging kein Verwaltungsakt, haftet der Erwerber eigenstandig als Zustandsstorer, da er durch den Erwerb die Gewalt uber die Sache erlangt. Auf eine gesonderte Nachfolge in die Polizeipflicht des Vorgangers kommt es deshalb nicht an. ^[159] Problematischer ist die Haftung des Rechtsnachfolgers, wenn die Gefahr aus einem Verhalten des Rechtsvorgangers resultiert. Nach Auffassung der Rechtsprechung kann der Rechtsnachfolger nur dann haften, wenn die Verhaltenspflicht nicht hochstpersonlicher Natur ist und durch Verwaltungsakt gegenuber dem Rechtsnachfolger konkretisiert wurde. ^[160]

Da es sich um eine Belastung des Rechtsnachfolgers handelt, muss die Nachfolge in die Polizeipflicht weiterhin durch Gesetz angeordnet werden. ^[157] Im Zivilrecht erfolgt dies fur den Fall der Gesamtrechtsnachfolge durch § 1922 , § 1967 des Burgerlichen Gesetzbuchs (BGB). Im Polizei- und Ordnungsrecht existiert eine entsprechende Regelung nicht. Daher wendet die vorherrschende Auffassung in der Rechtswissenschaft diese Normen analog an. ^[161] Im Fall der Einzelrechtsnachfolge ist zu unterscheiden: Das Nachrucken in eine Zustandsverantwortlichkeit folgt daraus, dass der Rechtsnachfolger die Herrschaft uber die die Verantwortlichkeit auslosende Sache erlangt. Eines gesonderten Nachfolgetatbestands bedarf es daher nicht. Bei der Handlungsverantwortlichkeit kommt eine Einzelrechtsnachfolge demgegenuber nur in Betracht, wo Normen dies anordnen. Dies trifft beispielsweise auf die Schuldubernahme nach § 414 , § 415 BGB zu. ^[162]

Gefahrder [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Gesetzlich nicht definiert sind die Personengruppen der Gefahrder und der relevanten Personen aus dem Bereich der politisch motivierten Kriminalitat . Diese Begriffe bezeichnen Personen, die bei denen Anhaltspunkte dafur bestehen, dass sie in Zukunft eine erhebliche Gefahr verursachen werden, also Storer sein werden. ^[163] Fur sich genommen begrundet dies noch keine konkrete Gefahr, weshalb gegen einen Gefahrder nicht im gleichen Maß vorgegangen werden darf, wie gegen einen Storer. Die Einstufung einer Person als Gefahrder kann jedoch ein Indiz sein, das fur die Annahme einer konkreten Gefahr spricht. ^[164]

Folgen der Ermachtigung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Ist der Tatbestand einer Ermachtigungsgrundlage erfullt, darf die zustandige Behorde die Maßnahmen treffen, zu denen die Norm ermachtigt. Manche Vorschriften ordnen ein bestimmtes Verhalten an; dann handelt es sich um eine gebundene Entscheidung der Behorde. Die meisten polizei- und ordnungsrechtlichen Befugnisnormen raumen den Behorden jedoch diesbezuglich einen Ermessensspielraum ein. Dieser bezieht sich auf das Ergreifen von Maßnahmen (Entschließungsermessen), auf die Auswahl einer Maßnahme (Handlungsermessen) sowie auf die Auswahl eines Maßnahmenadressaten (Storerauswahlermessen). Das Handeln der Polizei- und Ordnungsbehorden ist damit weitgehend durch das Opportunitatsprinzip gepragt. ^[165]

Auf der Ebene des Entschließungsermessens stellt sich aus Sicht der Behorde die Frage, ob ein Einschreiten geboten ist. Im Ubrigen ist die Ermessensausubung vorrangig durch die Frage gepragt, auf welche Weise eine Behorde am effektivsten Gefahrenabwehr betreiben kann.

Entschließt sich eine Behorde, eine Gefahrabwehrmaßnahme zu ergreifen, muss sie ihr Ermessen in rechtmaßiger Weise ausuben. ^[166] Dies setzt insbesondere voraus, dass sie den Grundsatz der Verhaltnismaßigkeit befolgt. Diesen leitet die Rechtslehre aus dem Rechtsstaatsprinzip ( Art. 20 Abs. 3 GG) sowie aus den Grundrechten her, er ist allerdings auch in vielen Polizeigesetzen ausdrucklich normiert. ^[167] Der Verhaltnismaßigkeitsgrundsatz verpflichtet dazu, die Beeintrachtigung des Adressaten einer Maßnahme mit den Interessen zu vergleichen, die diese Maßnahme schutzen soll. Soweit diese Interessen miteinander kollidieren, mussen sie in ein angemessenes Verhaltnis zueinander gebracht werden. Ein solches ist erreicht, wenn die Belastung des Adressaten die mildeste aller gleichermaßen zur Gefahrenabwehr geeigneten Handlungsoptionen darstellt und nicht ubermaßig in dessen Rechte eingreift. ^[168] So ist beispielsweise das Abschleppen eines falsch geparkten Fahrzeugs regelmaßig verhaltnismaßig, wenn dieses so abgestellt worden ist, dass es wahrscheinlich andere Verkehrsteilnehmer behindert. ^[169] Dies ist nach Ansicht der Rechtsprechung oft auch dann verhaltnismaßig, wenn der Fahrer seine Kontaktdaten sichtbar am Fahrzeug hinterlasst, da die Kontaktaufnahme durch einen Beamten zeitaufwandig und mit ungewissem Erfolg verbunden ist. ^[170]

Handlungsformen [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die Polizei- und Ordnungsgesetze stellen den Behorden unterschiedliche Handlungsformen bereit. Die gangigste Handlungsform ist der Verwaltungsakt. Meist fordert dieser seinen Adressaten zu einem Handeln, Dulden oder Unterlassen auf, so etwa ein Platzverweis. Auch Genehmigungen erfolgen durch Verwaltungsakt. Schließlich kann die insbesondere im Vollstreckungsrecht bedeutende Androhung behordlichen Handelns durch Verwaltungsakt geschehen. ^[171] Daneben konnen Behorden durch Realakte Handlungen ohne Regelungsgehalt vornehmen. Hierzu zahlen etwa behordliche Warnungen. ^[172] Schließlich konnen sie durch Erlass von Gefahrenabwehrverordnungen abstrakt-generelle Regelungen treffen. ^[173]

Vollstreckung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Durch Vollstreckung setzt eine Behorde einen Verwaltungsakt, der seinem Adressaten ein Handeln, Dulden oder Unterlassen aufgibt, unter Anwendung von Zwang gegen diesen durch. ^[174] Hierzu kann es kommen, wenn der Adressat der ihm aufgegebenen Pflicht nicht nachkommt.

Vollstreckungsvorschriften finden sich auf Bundes- und auf Landesebene. Fur das Handeln von Bundesbehorden ist das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz des Bundes einschlagige Rechtsquelle. Auf Landesebene finden sich entsprechende Vorschriften zunachst in allgemeinen Vollstreckungsgesetzen. Teilweise treten gefahrenabwehrrechtliche Sondervorschriften als leges speciales hinzu, die der besonderen Interessenlage bei der Gefahrenabwehr Rechnung tragen sollen.

Zwangsmittel [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Den Polizei- und Ordnungsbehorden stehen drei Arten von Zwangsmitteln zur Verfugung: Zwangsgeld , Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang .

Bei der Ersatzvornahme nimmt die Behorde eine Handlung anstelle des Pflichtigen wahr. Dieses Zwangsmittel kommt bei Pflichten in Betracht, die durch einen anderen als den Adressaten erfullt werden konnen, die also vertretbar sind. ^[175] Dies trifft beispielsweise auf die Anordnung zu, einen instabilen Baum zu fallen. Maßnahmen, die auf Duldung oder Unterlassung abzielen, sind demgegenuber nicht vertretbar, da diese nur durch den Adressaten im Sinne der Behorde erfullt werden konnen.

Das Zwangsgeld dient als Druckmittel: Befolgt der Adressat eine hoheitliche Anordnung nicht, muss er einen Geldbetrag entrichten. Praktische Bedeutung besitzt das Zwangsgeld vor allem bei der Durchsetzung nicht vertretbarer Pflichten. ^[176]

Beim unmittelbaren Zwang wirkt die Behorde mittels korperlicher Gewalt auf eine Person oder Sache ein. Im letzteren Fall uberschneidet sich der unmittelbare Zwang mit der Ersatzvornahme. Die Abgrenzung beider Maßnahmen erfolgt nach der Art der Durchfuhrung: Stimmt die behordliche Maßnahme mit dem Verhalten uberein, das vom Pflichtigen gefordert worden ist, liegt eine Ersatzvornahme vor. Andernfalls handelt es sich um unmittelbaren Zwang. Unmittelbaren Zwang stellt es daher beispielsweise dar, wenn eine Behorde ein falsch parkendes Fahrzeug abschleppt. Von Bedeutung ist die Abgrenzung zwischen Ersatzvornahme und unmittelbarem Zwang fur das Kostenrecht: die meisten Vollstreckungsgesetze ermachtigen die Behorden lediglich bei der Ersatzvornahme dazu, den Pflichtigen wegen der Kosten der Maßnahme in Anspruch zu nehmen.

Viele Polizeigesetze enthalten detaillierte Vorgaben zur Anwendung von unmittelbarem Zwang, die einzelne Auspragungen konkretisieren. In diesem Zusammenhang ermachtigen sie die Vollzugspolizei zu besonders eingriffsintensiven Mitteln, die anderen Behorden nicht zustehen. Hierzu zahlt etwa der finale Rettungsschuss . Da dieser einen außerordentlich schweren Grundrechtseingriff darstellt, ist er nur unter engen Voraussetzungen als ultima ratio zulassig. ^[177] Weitere besonders geregelte Formen des unmittelbaren Zwangs sind die Fesselung von Personen und der Gebrauch von besonderen Waffen und Sprengmitteln . Viele Gefahrenabwehrbehorden verfugen nicht uber die notwendigen Krafte, um unmittelbaren Zwang selbst anzuwenden. Zu diesem Zweck konnen sie die Vollzugspolizei zur Vollzugshilfe auffordern.

Verfahren [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Grundsatzlich erfolgt die Vollstreckung durch die Behorde, die den zu vollstreckenden Verwaltungsakt erlassen hat. Hierbei stehen ihr zwei Verfahrensarten zur Verfugung: Das gestreckte und das verkurzte Verfahren.

Vollstreckung einer Grundverfugung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Beim gestreckten Verfahren wird die Vollstreckung grundsatzlich zunachst gegenuber dem Adressaten angedroht. Diese Androhung nimmt Bezug auf den zu vollstreckenden Verwaltungsakt (sog. Grundverfugung ) und benennt das Zwangsmittel, das die Behorde gebrauchen will. Sofern eine Handlungspflicht vollstreckt werden soll, bestimmt sie ferner eine angemessene Frist.

Einige Landesgesetze sehen vor, dass die Maßnahme im Anschluss an die Androhung gegenuber dem Adressaten festgesetzt wird. Hierdurch erklart die Behorde, dass sie das angedrohte Zwangsmittel anwenden wird.

Schließlich muss der zu vollstreckende Verwaltungsakt vollstreckbar sein. Dies trifft zu, wenn Rechtsbehelfe gegen diesen keine aufschiebende Wirkung haben. Diese Wirkung besteht gemaß § 80 Abs. 1 VwGO grundsatzlich, entfallt aber, wenn einer der in § 80 Abs. 2 VwGO genannten Falle vorliegt oder der Verwaltungsakt Bestandskraft erlangt. Von besonderer Bedeutung fur das Polizei- und Ordnungsrecht ist § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO, wonach ein Rechtsbehelf gegen eine unaufschiebbare Anordnung oder Maßnahme eines Polizeivollzugsbeamten keine aufschiebende Wirkung besitzt. Diese Bestimmung findet analoge Anwendung auf Verkehrszeichen. ^[178]

Verwaltungszwang ohne vorausgehende Grundverfugung [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Mit Ausnahme von Baden-Wurttemberg , Hamburg und Sachsen haben die Lander ein verkurztes Vollstreckungsverfahren geschaffen, das auf Androhung und Festsetzung verzichtet. Dieser Sofortvollzug erlaubt die Vornahme einer Vollstreckungsmaßnahme, ohne dass zuvor ein Verwaltungsakt ergeht. ^[179] Er ist fur Falle gedacht, in denen aus tatsachlichen Grunden kein Verwaltungsverfahren durchgefuhrt werden kann, ein rasches Handeln jedoch geboten ist. Genutzt wird das verkurzte Verfahren oft bei Ersatzvornahme und unmittelbarem Zwang. Eine Vollstreckung im Sofortvollzug liegt beispielsweise vor, wenn eine Behorde ein falsch parkendes Fahrzeug abschleppen lasst, weil sie den Fahrer nicht erreichen kann. ^[180]

Einige Lander sehen stattdessen oder zusatzlich das Verfahren der unmittelbaren Ausfuhrung vor. Hierbei fuhrt eine Behorde eine Maßnahme anstelle des Adressaten aus. Der Ruckgriff einiger Lander auf die unmittelbare Ausfuhrung ist Folge eines Meinungsstreits uber die rechtliche Einordnung des Vollzugs von Maßnahmen, die sich gegen Abwesende richteten ? teilweise wurde hierin kein Verwaltungszwang erblickt. ^[181] Daher grenzen die meisten Lander, die sowohl den unmittelbaren Zwang als auch den Sofortvollzug vorsehen, beide Verfahren anhand der Anwesenheit des Pflichtigen ab: ist sie gegeben, handelt es sich um Sofortvollzug, andernfalls um unmittelbare Ausfuhrung. ^[182] In den Landern, in denen der Sofortvollzug nicht vorgesehen ist, stellt die unmittelbare Ausfuhrung die einzige Form des verkurzten Vollstreckungsverfahrens dar. ^[183]

Kostenersatz [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Fallen bei einer Gefahrenabwehrmaßnahme oder bei deren Vollstreckung Kosten an, kann die offentliche Hand diese auf Grundlage eines gesetzlichen Erstattungsanspruchs ersetzt verlangen.

Erfolgt die Vollstreckung durch Ersatzvornahme oder unmittelbare Ausfuhrung, kann die vollstreckende Behorde den Burger wegen der anfallenden Kosten in Anspruch nehmen, wenn diese Maßnahme rechtmaßig ist. Zwar durfen zwecks großtmoglicher Effektivitat der Gefahrenabwehr auch rechtswidrige Verwaltungsakte vollstreckt werden, bei der Kostenentscheidung soll jedoch auch berucksichtigt werden, inwieweit der Burger als Adressat einer Gefahrenabwehrmaßnahme ausgewahlt werden durfte. Die Bestimmungen zur Kostenverteilung im Rahmen der Ersatzvornahme stellen abschließende Regelungen dar. Daher ist ein Ruckgriff auf allgemeinere Rechtsinstitute, etwa die Geschaftsfuhrung ohne Auftrag , ausgeschlossen. ^[184]

Fur den Fall des unmittelbaren Zwangs sehen einige Lander vor, dass der in Anspruch Genommene Gebuhren fur die Maßnahme entrichten muss. Die Hohe der Gebuhren orientiert sich an den Kosten, die auf den Einzelnen entfallen. Da diese im Regelfall allerdings nicht exakt bestimmbar sind, werden regelmaßig Kostenpauschalen angesetzt. ^[185]

Trifft die Behorde eine Ausgleichspflicht, etwa weil sie zur Gefahrenabwehr einen Nichtstorer in Anspruch genommen hat, kann sie den Handlungs- oder Zustandsstorer in Regress nehmen. So bestimmt beispielsweise § 42 OBG NRW, dass eine Behorde, die einen Nichtstorer entschadigen muss, verlangen kann, dass der Handlungs- oder Zustandsstorer fur diese Entschadigungspflicht Ersatz leistet. Sofern etwa jemand dulden muss, dass sein Wald durchsucht und beschadigt wird, weil sich in diesem eine selbstmordgefahrdete Person befindet, kann der Waldeigentumer hierfur finanziellen Ausgleich von der Behorde verlangen. Hierfur kann die Behorde nach den Vorschriften der Geschaftsfuhrung ohne Auftrag den Suizidenten in Regress nehmen.

Sofern einer von mehreren Verantwortlichen als Kostenschuldner in voller Hohe in Anspruch genommen wird, kann dieser analog § 426 BGB von den anderen Ausgleich fordern. ^[186]

Umstritten ist, ob Fußballvereine an Kosten fur Polizeieinsatze beteiligt werden durfen, die im Zusammenhang mit den von ihnen ausgerichteten Spielen stehen. Dafur wird angefuhrt, dass die Kostentragung angesichts der Einnahmen der Vereine der Billigkeit entspreche. Dem wird entgegengehalten, dass die Gefahrenabwehr durch Steuern finanziert werden musse, nicht durch Gebuhren. In Bremen existiert mit § 4 Abs. 4 des Gebuhren- und Beitragsgesetzes eine entsprechende Regelung, deren Verfassungsmaßigkeit strittig ist. ^[187]

Schadensausgleich [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Die Gefahrenabwehrgesetze bieten unterschiedliche Entschadigungsanspruche, die Personen, die durch eine Gefahrenabwehrmaßnahme einen Nachteil erleiden, einen Anspruch auf finanzielle Kompensation einraumen.

Teilweise knupfen diese an Situationen an, in denen der Anspruchsteller als Nichtstorer in Anspruch genommen wird. Diese Haftung knupft an den allgemeinen Aufopferungsgedanken an, den §§ 74, 75 des preußischen allgemeinen Landsrechts zum Ausdruck brachten: Sofern der Burger aus Gemeinwohlerwagungen ein Sonderopfer erbringt, soll er hierfur angemessen entschadigt werden. Hiermit eng verwandt ist der in manchen Polizeigesetzen vorgesehene Entschadigungsanspruch desjenigen, der als unbeteiligter Dritter bei Gelegenheit der Maßnahme einen Schaden erleidet. In Landern, in denen es an einer solchen geschriebenen Anspruchsgrundlage fehlt, wird diese Rechtslucke durch Rechtsfortbildung geschlossen. Wird jemand als Anscheins- oder Verdachtsstorer in Anspruch genommen, kann er wie ein Nichtstorer Entschadigung verlangen, wenn ihm der Anschein der Gefahr nicht zurechenbar ist. ^[188]

Andere Anspruchsgrundlagen knupfen an rechtswidriges Handeln der Behorden an: Sofern eine Behorde durch rechtswidriges Handeln einen Schaden verursacht, kann der Geschadigte Ersatz vom Rechtstrager der handelnden Behorde verlangen. Dieser Anspruch ist verschuldensunabhangig , der Anspruch besteht also unabhangig davon, ob der Behorde Vorsatz oder Fahrlassigkeit zur Last fallt. Damit handelt es sich um eine Gefahrdungshaftung . ^[189]

Der Umfang der Anspruche beschrankt sich auf die Zahlung von Geld, eine Naturalrestitution sehen die Gefahrenabwehrgesetze nicht vor. Ersatzfahig sind nach den meisten Regelungen lediglich die Vermogensschaden, die unmittelbar aus dem behordlichen Handeln resultieren. Daruber hinausgehende Posten, die nach dem Schadensrecht des BGB grundsatzlich ersatzfahig waren, etwa entgangener Gewinn, konnen wenn uberhaupt oft lediglich dann ersetzt werden, wenn dies geboten ist, um unbillige Harten auszugleichen.

Die Entschadigungspflicht trifft den Dienstherrn des handelnden Beamten. Die gerichtliche Durchsetzung der Ausgleichsanspruche erfolgt gemaß § 40 Abs. 2 S. 1 VwGO auf dem ordentlichen Rechtsweg.

Organisation und Struktur [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Polizeibehorden bestehen sowohl auf Ebene der Lander als auch auf der des Bundes. Die Organisation der Landespolizeien variiert aufgrund unterschiedlichen Landesrechts. Gemeinsam ist ihnen die Aufteilung der Tatigkeitsbereichs in Kriminalpolizei und Schutzpolizei . Erstere klart repressiv Straftaten auf, letztere wehrt praventiv Gefahren ab. Unterschiede bestehen bei der Behordenorganisation: So besteht beispielsweise in Bayern mit der Unterscheidung zwischen Polizei- und Sicherheitsbehorden eine deutliche rechtliche und organisatorische Trennung zwischen Vollzugspolizei und Polizeiverwaltung. Diesem als Trennsystem bezeichneten Organisationstyp folgen die meisten Bundeslander. Anders verhalt es sich in Sachsen , Saarland , Bremen und Baden-Wurttemberg . Hier erfolgt die Gefahrenabwehr insgesamt durch die Polizei, die intern in Vollzugspolizei und Polizeibehorden aufgeteilt ist. Dies wird als Einheitssystem bezeichnet. ^[190]

Auf Bundesebene existiert seit 2005 die Bundespolizei . Diese nimmt Gefahrenabwehraufgaben wahr, die dem Bund zugewiesen sind. Dies trifft beispielsweise auf den Grenzschutz zu. Anders als die Landespolizeien ist die Bundespolizei daher lediglich fur ausgewahlte Bereiche der Gefahrenabwehr zustandig, da die allgemeine Gefahrenabwehr in den Zustandigkeitsbereich der Lander fallt. ^[191] Das Bundeskriminalamt koordiniert gemaß § 1 Abs. 1 des BKA-Gesetzes die Kooperation von Bundes- und Landespolizeibehorden bei der Aufklarung und der Verhutung von Straftaten. Daneben existieren weitere Bundesbehorden mit speziellen Aufgabenbereichen, die auch Aufgaben der Gefahrenabwehr wahrnehmen, etwa das Bundesamt fur Verfassungsschutz , die Strompolizei und der Bundesnachrichtendienst . ^[192]

Literatur [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

Lehr- und Handbucher [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

• Erhard Denninger, Frederik Rachor (Hrsg.): Handbuch des Polizeirechts: Gefahrenabwehr ? Strafverfolgung ? Rechtsschutz . 5. Auflage. C. H. Beck, Munchen 2012, ISBN 978-3-406-63247-1 .  
• Volkmar Gotz, Max-Emanuel Geis: Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht . 16. Auflage. C. H. Beck, Munchen 2017, ISBN 978-3-406-70407-9 .  
• Christoph Gusy: Polizei- und Ordnungsrecht . 10. Auflage. Mohr Siebeck, Tubingen 2017, ISBN 978-3-16-155095-9 .  
• Franz-Ludwig Knemeyer: Polizei- und Ordnungsrecht . 11. Auflage. C. H. Beck, Munchen 2007, ISBN 978-3-406-56656-1 .  
• Michael Kniesel , Frank Braun, Christoph Keller: Besonderes Polizei- und Ordnungsrecht , Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart 2018, ISBN 978-3-17-032607-1 .
• Thorsten Kingreen, Ralf Poscher: Polizei- und Ordnungsrecht: mit Versammlungsrecht . 10. Auflage. C.H. Beck, Munchen 2018, ISBN 978-3-406-72956-0 .  
• Frederik Roggan, Martin Kutscha (Hrsg.): Handbuch zum Recht der Inneren Sicherheit . 2. Auflage. BWV Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2006, ISBN 978-3-8305-1232-5 .
• Wolf-Rudiger Schenke: Polizei- und Ordnungsrecht . 9. Auflage. C.F. Muller, Heidelberg 2016, ISBN 978-3-8114-7509-0 .  
• Markus Thiel: Polizei- und Ordnungsrecht . 4. Auflage. Nomos, Baden-Baden 2019, ISBN 978-3-8487-4876-1 .  

Kommentierungen [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

• Bundesrecht: Michael Drewes, Karl Magnus Malmberg, Marc Wagner, Bernd Walter: Bundespolizeigesetz (BPolG), Zwangsanwendung nach Bundesrecht, VwVG/UZwG , 6. Auflage, Stuttgart/Munchen 2019, ISBN 978-3-415-06281-8 .
• Baden-Wurttemberg:
  • Reiner Belz, Eike Mußmann, Henning Kahlert, Gerald G. Sander : Polizeigesetz fur Baden-Wurttemberg , 9. Auflage, Stuttgart 2022, ISBN 978-3-415-07109-4 .
  • Ulrich Stephan, Johannes Deger, Gunter Worle, Heinz Wolf, begrundet von Hermann Reiff: Polizeigesetz fur Baden-Wurttemberg. Kommentar , 7. Auflage, Stuttgart 2014, ISBN 978-3-415-05247-5 .
• Bayern: Wilhelm Schmidbauer, Udo Steiner: Bayerisches Polizeiaufgabengesetz , 3. Auflage, Munchen 2011, ISBN 978-3-406-61167-4 .
• Berlin: Michael Knape, Ulrich Kiworr, Gunter Berg, Karl-Ernst von Hein: Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht fur Berlin. Kommentar fur Ausbildung und Praxis , 10. Auflage, Hilden 2009, ISBN 978-3-8011-0611-9 .
• Bremen: Rolf Schmidt: Bremisches Polizeigesetz. Studien- und Praxiskommentar , 1. Auflage, Grasberg bei Bremen 2006, ISBN 978-3-86651-001-2 .
• Hamburg: Eisenmenger, Sven/Pfeffer, Kristin, Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht fur Studium und Praxis, RICHARD BOORBERG VERLAG, 1. Aufl. Stuttgart 2020, ISBN 978-3-415-06856-8 .
• Niedersachsen: Norbert Ulrich, Bernhard Weiner, Karl-Heinz Bruggemann: Niedersachsisches Polizeirecht fur Studium, Prufung und Praxis. Stuttgart/Munchen 2012, ISBN 978-3-415-04900-0 .
• Nordrhein-Westfalen
  • Henning Tegtmeyer , Jurgen Vahle: Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen (PolG NRW). Kommentar , 12. Auflage, Stuttgart/Munchen 2018, ISBN 978-3-415-06206-1 .
  • Hans-Michael Wolffgang, Michael Hendricks, Matthias Merz: Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen. Studienbuch mit Fallen , 3. Auflage, Munchen 2011, ISBN 978-3-406-61578-8 .
• Rheinland-Pfalz: Dietrich Ruhle, Hans-Jurgen Suhr: Polizei- und Ordnungsbehordengesetz Rheinland-Pfalz: Kommentar fur Studium und Praxis , 5. Auflage, Baden-Baden 2013, ISBN 978-3-8329-7966-9 .
• Saarland: Herbert Mandelartz, Helmut Sauer, Bernhard Strube: Saarlandisches Polizeigesetz. Kommentar fur Studium und Praxis , Hilden 2002, ISBN 3-8011-0435-4 .
• Sachsen:
  • Online-Kommentar
  • Reiner Belz, Hartwig Elzermann: Polizeigesetz des Freistaates Sachsen. Kommentar fur Praxis und Ausbildung , 4. Auflage, Stuttgart 2009, ISBN 978-3-555-54040-5 .

Weblinks [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

• Polizeirecht in Deutschland . In: Das Parlament . Ausgabe 48, 2008 (Beilage Polizei).
• Linkliste Polizeigesetze der Lander
• Polizeirecht anhand von fiktiven Beispielen (Saarheim)

Polizeirecht des Bundes [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

• Bundespolizeigesetz
• BKA-Gesetz
• Zollverwaltungsgesetz
• Versammlungsgesetz

Polizeirecht der Lander [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]

• Baden-Wurttemberg: Polizeigesetz (PolG)
• Bayern: Polizeiaufgabengesetz (PAG), Polizeiorganisationsgesetz (POG)
• Berlin: Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz
• Brandenburg: Brandenburgisches Polizeigesetz (BbgPolG) , Ordnungsbehordengesetz (OBG)
• Bremen: Bremisches Polizeigesetz (BremPolG)
• Hamburg: Gesetz zum Schutz der offentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG)
• Hessen: Hessisches Gesetz uber die offentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG)
• Mecklenburg-Vorpommern: Sicherheits- und Ordnungsgesetz (SOG M-V)
• Niedersachsen: Niedersachsisches Polizei- und Ordnungsbehordengesetz (NPOG)
• Nordrhein-Westfalen: Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NRW) , Ordnungsbehordengesetz (OBG NRW) , Polizeiorganisationsgesetz (POG NRW)
• Rheinland-Pfalz: Polizei- und Ordnungsbehordengesetz (POG)
• Saarland: Saarlandisches Polizeigesetz (SPolG)
• Sachsen: Sachsisches Polizeibehordengesetz
• Sachsen-Anhalt: Gesetz uber die offentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (SOG LSA)
• Schleswig-Holstein: Abschnitt 3 des Landesverwaltungsgesetzes (LVwG)
• Thuringen: Polizeiaufgabengesetz (PAG) , Ordnungsbehordengesetz (OBG)

Einzelnachweise [ Bearbeiten | Quelltext bearbeiten ]