• 이석연 前 法制處長 “憲法의 租稅法律主義, 權力分立主義 違背”

• 장영수 敎授 “過剩禁止, 比例의 原則에 違背되는 過度한 課稅”

• 박훈 敎授 “財産權 侵害 나타날 程度면 憲法上 過剩禁止 違背”

• 申平 前 憲法學會長 “課稅 適法性 超越해 財産權 侵害 소지 多分”

• 移動式 敎授 “稅負擔 過한 것과 違憲은 다른 基準에 따른 判斷”

• 고문현 敎授 “國民的 合意 통해 適正한 賦課 基準 마련해야”

• 윤지현 敎授 “共感帶 위에서 長期的으로 持續될 稅制 設計해야”

國稅廳에 따르면 2021年 綜合不動産稅(以下 綜不稅) 納付 告知 人員이 史上 첫 100萬 名을 넘어섰다. 前年(74萬4000名)보다 38% 늘어난 102萬7000名을 記錄한 것이다. 이 가운데 住宅 綜不稅 對象이 94萬7000名으로 全體의 92%에 達한다. 이들에게 賦課한 住宅 綜不稅 高地稅額은 總 5兆7000億 원으로 前年(3億6000億 원)보다 約 1.6倍가 늘어났다. 文在寅 政府 첫해인 2017年 綜不稅수(1兆6864億 원)와 比較하면 4年 새 約 3.5倍가 增加한 것이다.

史上 最大의 綜不稅수 確保는 綜不稅 算出의 各 要素인 公示價格, 公正市場價額 比率(課稅標準을 定할 때 公示價格에 適用하는 割引率), 課稅標準에 따라 달라지는 綜不稅率을 一齊히 높였기 때문에 可能했다. 特히 法人이 所有한 住宅엔 6億 원 控除 없이 公示價格 全額에 最高 綜不稅率을 一括 適用해 公示價格 合計額이 6億 원이 안 되는 境遇에도 數千萬 원의 綜不稅가 賦課됐다. 調整對象地域 2住宅, 非調整地域 3住宅 以上 多住宅者에게도 前年보다 0.6~3%포인트 높아진 綜不稅率이 適用됐다. 理事나 相續 等 不可避한 事情으로 一時的 2住宅者가 됐거나 賃貸登錄이 自動 抹消된 住宅賃貸事業者度 例外가 아니었다.

이에 따라 無知莫知하게 오른 綜不稅 告知書를 받고 憤痛을 터트린 이가 한둘이 아니다. 이미 1500名이 넘는 大規模 人員이 集團 違憲 請求訴訟을 準備 中인 것도 事實. 果然 現行 綜不稅는 憲法을 違背했을까. 憲法 또는 租稅法을 잘 아는 法律 專門家 7人에게 違憲 與否에 對해 물었다.

이석연 前 法制處長 “租稅法律主義·平等主義, 權力分立主義 違背”

1988年 憲法裁判所(以下 憲裁)가 出帆한 後 第1號 憲法硏究官으로 5年間 活動한 바 있는 이석연 前 法制處長은 “租稅法的 次元에서 現行 綜不稅의 가장 큰 問題는 租稅法律主義를 違反하고 憲法이 追求하는 權力分立主義를 違背한 點”이라고 말했다. 그가 밝힌 法理的 根據는 이렇다.

“租稅의 種目과 稅率은 반드시 法律로 定해야 한다. 綜不稅는 不動産 公示價格에 따라 適用되는 稅率이 달라진다. 公示價格은 法律도, 施行令도, 그 밑에 있는 施行規則도 아니고 아주 下位法令인 國土部의 訓令으로 定해진다. 公示價格을 基準으로 綜不稅率度 決定되니 法律로 定해야 할 稅率을 事實上 國土部 訓令으로 하는 것이다. 이는 租稅法律主義에 어긋남에도 法制處 統制를 받지 않는다. 大統領令까지는 法制處 統制를 받는데 國土部 訓令은 안 받는다. 公示價格 引上은 稅率을 엄청 올린 것과 같은 效果를 發揮해 多住宅者뿐만 아니라 집 한 채를 가진 사람들까지 綜不稅를 負擔한다. 政府의 政策 失敗로 집값이 올랐는데 그걸 根據로 公示價格을 不當하게 올리고 稅金을 前年보다 몇 倍에서 몇百 倍로 올려 賦課했다. 政策 失敗에 따른 負擔을 國民에게 轉嫁한 것이다. 이는 明白한 租稅法律主義 違反이며, 國會의 立法權을 事實上 侵奪했으니 權力分立主義를 따르는 憲法的 大原則에도 어긋난다.”



그는 過剩禁止原則과 租稅平等主義 違背, 財産權 侵害의 觀點에서도 綜不稅의 問題를 끄집어냈다.

“住宅처럼 利益 實現이 되지 않은 財産에 對해 保有稅를 課稅하려면 그 規模와 稅率을 마구 올려선 안 된다. 그런 點에서 高率의 綜不稅 賦課는 豫測 可能性을 生命으로 하는 租稅平等主義, 租稅公平主義에 違背된다. 結果的으로 財産權 侵害 素地도 있다. 다른 나라는 公示價格을 자주 바꾸지 않는다. 10年마다 調整하는 나라도 있고 獨逸이나 日本은 公示價格을 5% 異常 못 올린다는 規定도 두고 있다. 稅率을 올릴 때도 比例의 原則에 맞아야 한다. 住宅을 가만히 갖고 있기만 했는데 집값이 올랐다고 엄청난 額數의 綜不稅를 賦課하는 건 比例의 原則에도 어긋난다. 住宅賃貸事業者 가운데 綜不稅가 1億 원 넘게 나온 사람이 수두룩하다. 正말 差別的, 壓殺적(壓殺的) 課稅를 하고 있다. 돈을 많이 벌고 財産이 많으면 거기에 比例해서 稅金을 내야 하는 건 當然하다. 하지만 터무니없이 많아지면 안 된다, 過剩禁止原則을 지키면서 課稅해야 한다.”

장영수 敎授 “過剩禁止, 比例의 原則에 違背되는 過度한 課稅”

장영수 高麗大 法學專門大學院 敎授는 “綜不稅에 對한 違憲 論難은 노무현 政府 때부터 거듭돼 왔다”며 “그때와 只今은 爭點이 다르다”고 强調했다.

“노무현 政府 때는 ‘財産稅를 이미 내는 데 또 다른 保有稅인 綜不稅를 賦課하는 건 二重課稅 아니냐’ ‘1家口 1住宅에 重課하는 건 目的에 反하는 것 아니냐’ ‘共同名義 住宅은 家口別이 아닌 人別로 課稅해야 하지 않느냐’가 核心 爭點이었다. 實際로 2008年 李明博 政府 들어 憲裁에서 一部 內容에 對한 憲法 不合致 判決이 났다. 그래서 綜不稅가 家口別 課稅에서 人別 課稅로 바뀌었다. 그때와 달리 只今은 急激한 稅率 引上이 核心이다. 不動産 價格 上昇에 따른 公示價格 上昇이 特히 問題다. 政府의 不動産政策 失敗로 인한 집값 上昇의 負擔을 國民에게 轉嫁하는 셈이다. 게다가 집값이 오르며 標準課稅 區間도 높아지고 綜不稅率 自體도 올랐다. 公正市場價額 比率과 公示價格의 現實化率도 前年보다 높아졌다. 政府가 2030年까지 現實化率을 時勢의 90%로 높이겠다고 發表했으니 앞으로 國民의 租稅 抵抗이 더 深刻해질 것이다.”

現在 綜不稅에 對한 國民的 抵抗이 커지는 理由 中 하나는 退路가 없다는 데 있다. 張 敎授는 “只今 先進國과 比較해 보더라도 保有稅(財産稅·綜不稅)와 去來稅(取得稅·讓渡所得稅)를 모두 높여 팔지도, 사지도, 갖고 있지도 못하게 하는 나라는 우리나라가 唯一하다”며 “去來稅와 保有稅 中 어느 쪽에 무게를 둘지 確實히 해야 한다”고 强調했다.

“保有는 자유롭게 해라. 代身 去來는 投機가 될 수 있으니 去來稅를 무겁게 하겠다든지 아니면 保有稅를 높이고 讓渡稅를 없애거나 낮춰 큰집, 비싼 집, 여러 집을 堪當하지 못하면 팔 수 있게 해야 한다. 예컨대 5億 원에 산 집이 10億 원이 됐다. 所得이 없는데 保有稅가 많이 나오니 팔아야겠는데 讓渡稅 3億 원을 내고 나면 7億 원으로 只今보다 住居 環境이 안 좋은 집을 사야 한다. 부담스러워도 그 집에 사는 게 덜 損害인 것이다. 그래서 노무현 政府 때 綜不稅 賦課 對象者들이 ‘政權 바뀌기만 기다린다’고 했고 李明博 政府 때 實際로 綜不稅가 크게 緩和됐다. 큰 줄기에서 보면 只今이 그때와 똑같다. 오죽하면 ‘노무현 政府의 시즌2다. 그때의 失敗를 踏襲한다’는 얘기가 나오겠는가. 眞情으로 投機 防止, 不動産市場 安定을 目的으로 한다면 保有稅를 높이더라도 去來稅는 낮춰야 한다. 고양이가 쥐를 몰 때도 도망갈 구멍은 남겨둔다지 않나. 退路를 막아놓고 國民을 조이기만 하는 式으로 몰아세워선 안 된다.”

그는 “綜不稅를 내는 人員이 全 國民의 2%니까 괜찮다”는 式으로 分裂을 助長해선 안 된다고 指摘하기도 했다. 人口 2%를 4~5人 家口로 치면 實際로는 全 國民의 8~10%가 綜不稅의 影響을 받는 셈이며, 綜不稅를 내는 人員이 2%가 아닌 0.2%라 하더라도 正當하고 공정하게 課稅해야 한다는 것이다.

“人口 2%만 綜不稅를 내니까, 이들에게는 얼마든지 課稅해도 된다는 式으로 하는 건 法律 正義에도 어긋난다. 돈이 많은 사람에게는 얼마든지 뜯어가도 된다는 式으로 課稅하는 건, 極端的으로 말해 히틀러가 유대人을 虐殺하며 얘들은 유대人이니까 아무렇게 나 해도 괜찮다고 했던 것과 다를 바가 없다. 現在 綜不稅를 爆彈에 比喩하는 건 單純히 經濟的 負擔을 많이 준다는 問題를 넘어 그 正當性이 어디 있느냐로 볼 때 批判의 素地가 매우 높다. 이대로 繼續 가기는 힘들 것이다. 過去 노무현 政府 以後 그랬던 것처럼 政權이 바뀌면 制度 自體가 크게 달라질 수밖에 없다. 設令 民主黨 政權이 다시 들어선다고 해도 國民들이 이렇게 反對하는 政策을 繼續 쓰기는 힘들 것이다.”

張 敎授는 이러한 理由로 現行 綜不稅는 違憲 素地가 높다고 判斷했다.

“어떤 制度의 合憲 與否를 따질 때 가장 一般的으로 쓰는 原則이 比例의 原則, 過剩禁止의 原則이다. 結局 公益的 必要性이 얼마나 크고 그것에 相應해서 國民의 負擔이 얼마나 크냐를 比較할 거다. 綜不稅 賦課가 公益的 必要性이 없다고는 할 수 없으나 果然 國民이 큰 負擔을 느낄 程度의 公益的 必要性이 重要할까. 또 實際로는 富者도 아니면서 但只 特定 地域 집값이 엄청 올라 綜不稅 負擔을 떠안은 사람들의 苦痛을 考慮한다면 現行 綜不稅는 比例性 原則에 違背되는 過度한 課稅다. 過剩禁止原則에 反한다고 얘기하는 것이 充分히 可能하다고 본다.”

박훈 敎授 “財産權 侵害 나타날 程度면 憲法上 過剩禁止 違背”

박훈 서울市立大 稅務學科 敎授도 “現行 綜不稅는 憲法上 過剩禁止를 要求하는 比例의 原則을 違背했다고 본다”고 말했다. 그는 “基本的으로 保有稅는 좀 올리자는 立場이지만 現在의 不動産 稅制가 維持돼 取得·補遺·處分 狀況과 結合하면 집을 사고 保有하고 팔 때 낸 稅金의 合計額이 實際 집값보다 많을 수도 있다”고 꼬집었다.

“目的만 政黨해선 안 되고 手段이 適切해야 한다. 그리고 被害를 最少化해야 한다. 政策 目的을 達成하기 위한 다른 方法이 있으면 그걸 먼저 써야 한다. 不動産 景氣를 잡겠다는 公益的 目的과 稅金을 負擔하는 私益을 比較했을 때 어떤 類型은 私益 侵害가 지나친 傾向이 있다. 結局 過剩禁止 部分이 問題라고 본다. 一時的 2住宅者라든지 貸出을 받아서 不動産을 保有해 純資産이 많지 않은 境遇는 그렇지 않은 사람보다 資産價値가 높지 않음에도 保有稅를 많이 내야 한다. 이런 狀況과 比較하면 財産權 侵害 素地가 있음을 알 수 있다. 全體가 아닌 一部에 財産權 侵害가 發生해도 制度 自體에 問題가 있는 것이다. 保有稅를 높이는 것을 無條件 反對하는 立場은 아니지만 財産權 侵害가 發生할 程度면 違憲 素地가 있다고 본다.”

資産이 집만 있는 건 아니다. 現金, 土地, 株式 等 다양한 形態로 存在한다. 그런데 우리나라는 唯獨 住宅에 對한 稅負擔이 過重하다. 朴 敎授는 이 點을 들어 “租稅平等의 原則에 違背된다고도 볼 수 있다”며 “住宅의 稅負擔을 商家, 土地, 오피스텔 等과 比較해도 資産 間 衡平性이 問題가 될 수 있다”고 指摘했다. 그러면서 “個個人의 納稅 義務者가 抑鬱한 狀況이 나타났을 때 그걸 細密하게 살피지 못한 部分은 憲法的 財産權을 侵害하거나 平等 原則을 違背한 痕跡이 될 수 있다”고 덧붙였다.

“保有稅를 强化하더라도 取得稅와 讓渡所得稅를 같이 놓고 봐야 한다. 多住宅者를 잡아야겠다는 目的 達成에만 汲汲해 取得과 處分을 考慮하지 않으면 抑鬱한 사람이 나올 수밖에 없다. 憲法에는 國家가 稅金을 거둬가면서 지켜야 할 原則이 있다. 制度가 바뀌면 이제 막 進入한 사람한테 警告하고 負擔을 주면 안 된다. 現行 綜不稅 같은 强度 높은 洗劑를 施行하려면 미리 알려주고 빠져나갈 수 있도록 해줘야 한다. 旣存에 집을 가진 사람이 팔지도 못하게 하면서 갖고 있는 負擔만 커지도록 稅制를 바꿔 不利益을 주는 것이다. 窮極的 解法은 退路를 만드는 것이라고 본다. 只今 같은 狀況을 오래 가져가는 건 租稅 抵抗만 키울 뿐이다.”

그렇다면 憲法이 要求하는 過剩禁止原則에 符合하고 個人의 財産權을 侵害하지 않는 稅金 引上의 範疇는 어느 程度일까. 朴 敎授는 “獨逸 憲裁에서 ‘稅金이 번 돈의 折半을 넘어선 안 된다’는 半額 課稅 判決을 냈다가 나중에 뒤집혔다”며 “個人的으로는 半額 課稅가 合當하다고 생각한다. 집은 國家와 共同 投資하는 資産인 만큼 國家가 稅金이라는 名目으로 번 돈의 50%를 넘게 가져가서는 안 된다고 본다”는 所信을 밝혔다.

申平 辯護士 “財産權 侵害” 移動式 敎授 “큰 違憲 素地 없다”

경북대 法學專門大學院 敎授, 韓國憲法學會長을 지낸 申平 辯護士는 “現行 綜不稅가 課稅의 適法性을 超越해 國民의 財産權을 侵害했을 素地가 多分히 있다”며 “財産權 侵害 與否를 따질 때 法으로 許容하는 限界가 定해지는데 그 限界를 벗어났다고 判斷된다”고 말했다.

反面, 移動式 경북대 法學專門大學院 敎授는 “現行 綜不稅에 큰 違憲 素地는 없다”는 立場을 나타냈다. 李 敎授는 “稅金 負擔이 過하고 問題가 있다는 것과 違憲이라는 건 다른 基準에 依한 判斷이기 때문”이라고 그 理由를 說明했다.

고문현 敎授 “國民的 合意 통해 適正한 賦課 基準 마련해야”

고문현 숭실대 法學科 敎授는 “綜不稅 賦課 自體가 違憲이라고 여겨지지는 않는다. 다만 課稅 程度가 지나치다면 過剩禁止原則에 違背될 수 있고 財産權 侵害 餘地가 있지만 財産權을 本質的으로 侵害했는지는 判斷하기 어렵다”고 밝혔다.

“綜不稅를 堪當하기 힘들어 집을 處分할 수밖에 없는 境遇 財産權과 居住의 自由, 幸福追求權을 侵害했을 餘地가 있지만 江南에 살고 싶어도 못 사는 사람이 있고, 綜不稅 내고 싶어도 못 내는 사람이 있다. 그들에겐 江南에 살고 綜不稅를 내는 自體가 相對的 剝奪感을 줄 수 있다. 더구나 집은 周邊이 開發되고 住居 環境이 좋아지면 價格이 오르는 公共財的 性格이 剛하다. 憲法 22兆 3項에 財産權 行使의 公共複合性 義務가 있다. 公共福利에 맞게 財産權을 行使하라는 것이다. 따라서 집값이 오른 住宅에 綜不稅를 賦課하는 自體는 問題가 안 된다고 생각한다. 다만 지나치게 많은 稅金을 물리는 것은 問題의 素地가 있다. 限度가 지나치면 안 된다. 그 水準이 너무 높으면 違憲 素地가 있다.”

違憲 論難의 中心에 선 現行 綜不稅의 問題를 解消할 方法은 뭘까. 그가 提示한 解法은 이렇다.

“公示價格 現實化는 國民的 合意를 통해 適正한 水準을 찾는 것이 重要하다. 違憲이라 斷定할 순 없고, 어느 程度 堪當할 수 있는 水準으로 課稅하는 것이 妥當하다. 綜不稅를 지나치게 賦課하는 건 財産權 侵害 素地가 있지만 適正 水準이면 憲法 第22條 3項 ‘財産權 行使의 公共複合性 義務’에 違背되지 않는다고 본다. 그래서 國民的 合意를 통해 適正 水準의 賦課 基準을 마련하는 것이 重要하다.”

윤지현 敎授 “共感帶 위에서 長期的으로 持續될 稅制 設計해야”

윤지현 서울대 法學專門大學院 敎授는 “住宅이라는 資産을 많이 가진 사람이 덜 가진 사람보다 綜不稅를 더 내도록 하는 自體는 問題라고 보기 어렵다”면서 “賦課 方式의 一部가 憲法에 違背될 可能性을 排除할 수는 없지만 ‘違憲’ 與否는 相當히 技術的인 判斷의 對象”이라는 意見을 披瀝했다. 尹 敎授는 “現行 綜不稅制의 가장 큰 問題는 너무 자주, 甚至於는 卽興的이라는 느낌을 주면서 바뀐다는 點”이라며 다음과 같은 解法을 提示했다.

“國民이 制度에 對한 信賴나 豫測可能性을 尊重하고, 漸進的으로 새로운 秩序에 適應해 갈 수 있도록 하는 方案을 充分히 講究해야 한다. 政權이 或是 바뀌더라도 繼續 維持될 수 있는 共感帶를 찾아 그 위에서 長期的으로 持續될 수 있는 稅制를 設計해야 한다.”

그는 “最近에 綜不稅 負擔을 높이면서, 不動産을 통해 利益을 얻은 ‘惡黨’들을 ‘膺懲’하자는 式의 메시지가 돌아다닌다는 느낌을 받았다”면서 “이런 式으로 便을 가르고 分裂을 助長하는 것은 누구에게도 도움이 되지 않는다”고 强調했다.


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