靑瓦臺가 3月 20日부터 22日까지 사흘間 憲法 改正案을 公開하면서 改憲을 媒介로 한 輿論戰에 나섰다. 全國同時地方選擧(地方選擧)와 改憲 國民投票 同時 實施라는 目標를 定해놓고 改憲을 밀어붙이는 靑瓦臺에 對해 野黨은 크게 反撥하고 있다. 大統領의 改憲案 發議는 國會 票決을 通過해 6月 地方選擧 때 國民投票에 부치는 것을 目標로 했다기보다 遲遲不進한 여야 改憲 論議 및 合意를 促求하려는 意圖로 풀이된다. 現 國會 議席數 分布上 第1野黨인 自由韓國當(韓國黨)李 反對하면 國會 票決 通過가 事實上 不可能하다는 點에서다. 

改憲案이 國會를 通過하려면 在籍議員 3分의 2 以上이 贊成해야 한다. 3月 22日 現在 國會 議席數는 더불어民主黨(民主黨) 121席, 自由韓國黨 116席, 바른未來黨 30席, 民主平和黨 14席, 正義黨 6席, 민중당 1席, 大韓愛國黨 1席, 無所屬 4席 等 總 293席. 民主黨과 바른未來黨, 民主平和黨, 精義堂 所屬 議員이 모두 靑瓦臺 改憲案에 贊成해도 在籍議員 3分의 2人 200席에 미치지 못한다. 結局 改憲案 國會 通過의 키를 116席의 韓國黨이 쥐고 있는 셈이다. 韓國黨 洪準杓 代表는 “改憲 投票를 하면 本會議場에 들어가는 議員을 除名 處理하겠다”고 으름장을 놨다. 黨 次元에서 改憲案 國會 票決을 보이콧하겠다는 것을 明確히 한 것이다.

75.4→69.4→62.1%

只今까지 改憲에 對한 國民 輿論은 反對보다 贊成 輿論이 壓倒的으로 높았다. 다만 지난해 大選 直後 75%를 넘던 改憲 贊成 輿論은 時間이 지나면서 多少 下落한 모습이다. 國會議長室에서 輿論調査 專門機關 韓國리서치에 依賴해 세 次例 實施한 改憲 關聯 輿論調査에 따르면 지난해 7月 調査 때는 應答者의 75.4%가 改憲에 贊成한다고 答했다. 그러나 두 달 뒤인 9月 調査 때는 69.4%로 줄었고, 12月 調査 때는 62.1%로 낮아졌다. 改憲에 贊成하는 國民 輿論이 如前히 折半을 넘고 있지만, 응답률 推移를 보면 뚜렷한 下落勢로 돌아선 것이다. 國會 한 關係者는 “大選 過程에서는 改憲에 對한 反對 意見이 많지 않았지만, 政治權에서 改憲 論議를 本格化한 以後 異見이 두드러지면서 留保的 態度를 보이는 國民이 늘어났다”고 풀이했다. 

改憲 贊成 輿論이 줄고 있는 狀況에서 靑瓦臺는 改憲案 發議를 통해 改憲에 對한 國民 輿論을 喚起했다. 그러나 靑瓦臺 發議 改憲案에는 與野 合意가 可能한 內容보다 與野가 對立해온 內容이 더 많이 담겨 있어 앞으로 論難이 커질 蓋然性이 높다. 基本權 强化, 地方分權과 自治 擴大 等은 與野 사이에 異見이 크지 않다. 그러나 同一 價値 勞動-同一 임금 規定과 土地 公槪念 導入, 經濟民主化 條項은 與野 支持層 間 見解 差異가 커 쉽게 合意하기 어려운 爭點이다. 改憲 關聯 輿論調査를 分析한 國會立法調査處의 허석재 立法調査官은 報告書에서 “大統領 選擧運動 期間에 合意 爭點이던 事案도 實際 改憲案을 마련하는 過程에서는 贊反이 나뉘며 對立 爭點으로 바뀔 수 있다”면서 “이 때문에 與野 間, 大統領과 國會 間 合意 導出에 어려움이 加重될 수 있다”고 밝혔다. 

現在 與野는 改憲 國民投票 實施 視點을 두고 異見을 보이고 있다. 大統領과 與黨은 改憲 國民投票를 地方選擧 때 하는 것이 行政的, 財政的 費用을 節減하는 길이라고 强調하는 反面, 韓國黨은 同時 實施가 選擧 結果에 影響을 끼칠 수 있다며 6月 末 改憲案 마련, 9月 國民投票 實施를 主張한다. 改憲 國民投票 實施 視點을 두고 與野, 大統領과 國會가 異見을 좁히지 못하면 結局 改憲은 不發로 그칠 蓋然性이 높다.

國民 基本權 强化에는 意見一致

改憲 推進 時點 外에도 大統領 發議 改憲案에는 國民 輿論과 동떨어진 爭點이 여럿 包含돼 있다. 代表的인 것이 ‘首都에 關한 事項은 法律로 定하도록 한다’는 規定이다. 曺國 大統領祕書室 民政首席은 3月 21日 “國家 機能의 分散이나 政府 部處 等의 再配置의 必要도 있고, 나아가 首都 移轉의 必要性도 擡頭될 수 있으므로 이番 改正을 통해 首都에 關한 事項을 法律로 定하도록 한 것”이라고 說明했다. 

現行 憲法에는 大韓民國 首都에 對한 規定이 없다. 다만 憲法裁判所가 行政首都 建設에 對해 違憲 決定을 내릴 때 “서울이 大韓民國 首都인 點은 佛門의 慣習憲法이므로 憲法 改正 節次에 따라 새로운 首都 設定의 憲法 條項을 新設함으로써 失效되지 아니하는 限 憲法의 效力을 가진다”고 判斷했다. 結局 憲法에 수도 規定을 新設함으로써 首都를 옮길 수 있는 憲法的 根據를 만들려는 것이다. 

그러나 지난해 韓國리서치가 實施한 改憲 關聯 輿論調査에서 ‘首都 規定’에 對한 國民 輿論은 時間이 지날수록 肯定 應答이 낮아지고 있다. ‘憲法에 수도 規定을 새로 만들어 靑瓦臺와 國會를 世宗市로 移轉할 수 있는 根據를 마련하는 것에 對해 어떻게 생각하느냐’는 質問에 7月 調査 때는 49.9%가 贊成, 44.8%가 反對한다고 應答했다. 9月 調査 때는 贊成 47.5%, 反對 47.1%로 贊反 輿論이 팽팽했고, 12月 調査 때는 贊成 37.4%, 反對 52.7%로 오히려 反對 輿論이 더 높아졌다. 卽 靑瓦臺의 ‘首都 規定’ 新設은 지난해 12月 輿論調査 結果와 背馳되는 것으로 볼 수 있다. 

憲法 改正 細部 內容 가운데 生命權과 安全圈, 性平等卷 等 國民 基本權을 强化하는 데는 多數 國民이 贊成했다. 또한 國民의 參與와 影響力 擴大를 目標로 한 直接民主主義 强化에 對해서도 贊成 輿論이 壓倒的으로 높다. 韓國리서치 調査에서 92%가 基本權 强化에 贊成하는 것으로 나타났으며, 直接民主主義 實現을 위해 一定 數 以上의 國民이 法律案이나 憲法 改正案을 提案하는 國民發案制 導入에 對해서도 85%가 贊成했다. 單, 國民發案制의 境遇 理念과 政派에 따라 意見 差가 커 向後 改憲案 論議 過程에서 葛藤 原因으로 浮刻될 수 있다. 

지난해 7月 韓國리서치 調査 때 國民發案制 導入에 對해 민주당 支持層은 93.6%가 贊成한 反面, 韓國黨 支持層에서는 贊成 70.7%, 反對 29.3%로 나타났다. 이 밖에도 與野 立場 差가 큰 細部 內容 가운데 하나가 同一 價値 勞動-同一 賃金에 關한 것이었다. 民主黨 支持層은 78.8%가 贊成한 反面, 韓國黨 支持層은 57.3%만 贊成했다. 

靑瓦臺는 現行 大統領 5年 單任制를 4年 連任制로 바꾸는 政府 形態 改編 方向도 提示했다. 曺國 民政首席은 3月 22日 “1987年 改憲 時 5年 單任制를 採擇한 것은 長期間 軍事獨裁의 經驗 때문이었다”며 “大統領 4年 1次 連任制가 多數 國民의 뜻”이라고 밝혔다. 

그러나 韓國리서치가 지난해 세 次例 實施한 改憲 關聯 輿論調査에서는 國民이 뽑은 大統領과 國會가 選出한 總理가 共同으로 國政을 책임지는 混合型 政府 形態에 對한 選好가 더 높은 것으로 나타났다. 現 大統領制 選好度가 38.7%인 데 反해, 混合型 政府 形態 選好度는 46.2%였다. 議員內閣制라고 答한 應答者는 11.2%에 그쳤다.

選擇肢 따라 政府 形態 選好度 달라

改憲 關聯 輿論調査는 國民이 選好하는 政府 形態를 어떻게 質問하느냐에 따라 應答이 크게 엇갈렸다. 4年 重任 大統領制와 分權型 大統領制로 區分해 質問한 韓國갤럽 輿論調査에서는 46% 對 25%로 4年 重任 大統領制 選好가 높았다. 卽 大統領制-議員內閣制-混合型으로 묻느냐, 아니면 4年 重任 大統領制-5年 單任 大統領制-議員內閣制를 選擇肢로 묻느냐에 따라 應答이 크게 엇갈린 것이다. 

靑瓦臺가 大統領 4年 1次 連任制가 多數 國民의 뜻이라고 한 것도 맞지만, 選擇肢를 달리해 質問할 境遇 多數 國民의 뜻이 ‘混合型 政府 形態’가 된다는 點에 비춰보면 國會에서 與野가 改憲案을 論議할 때 論難이 不可避할 수 있다. 

國會가 지난해 7月과 9月, 12月 세 番에 걸쳐 實施한 改憲 關聯 輿論調査를 綜合한 理念별 政府 形態 選好 推移를 보더라도 進步, 中道, 保守 가릴 것 없이 大統領制와 議員內閣制 要素를 混合한 政府 形態를 選好하는 것으로 나타났다. 다만 進步 陣營에서는 12月 調査 때 大統領制를 좀 더 選好했다. 

勿論 大統領制에 對해 現行 5年 單任制냐, 4年 重任制냐를 區分해 質問하면 4年 重任 大統領制 選好度가 크게 앞섰다. 曺國 民政首席은 “一角에선 大統領의 權力 分散을 要求하며 國務總理를 國會에서 選出 또는 推薦하도록 하자는 論議가 있다”며 “萬若 與小野大 狀況이 돼 大統領과 國會에서 選出 또는 推薦한 總理가 政黨을 달리한다면 二重權力 狀態가 繼續돼 國政運營이 어려워질 可能性이 높다”면서 大統領-總理 分權型 大統領制가 아님을 分明히 했다. 다만 靑瓦臺는 大統領에게 集中된 權限을 分散하고자 憲法 改正 때 몇 가지 措置를 取할 것이라고 밝혔다. 大統領의 ‘國家元首로서 地位’를 削除하고, 特別赦免 行事 때 赦免委員會 審査를 반드시 거치도록 하며, 大統領 人士였던 憲法裁判所長을 憲法裁判官 中 互選하도록 하는 것 等이다. 또한 現行 憲法에 ‘大統領의 命을 받아’로 돼 있는 文句를 削除함으로써 實質的으로 國務總理 權限을 强化하는 方案 等이 包含됐다. 結局 總理 人事權은 行使하되 總理 權限과 役割을 實質的으로 保障하겠다는 게 靑瓦臺 改憲案의 要旨다.